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俄罗斯地方自治制度的内涵 “自治”是政治、法律和社会学等科学使用的术语。在政治和宪法方面，有民法、地方自治和公民自治，民事诉讼法有当事人自治的意图，社会领域也有社会自治和社区自治的当然重要性。并且, 由于各国政治制度和社会背景的差异, 即使同一领域的同一概念在不同国家也有不同的表述。 然而, 对世界各主要语种进行构词分析, 我们发现“自治”一词的核心意义是明确的。俄语的самоуправление, 英语的selfgovernment, 德语的selbstverwaltung, 其前缀сам-, self-, selbst-在各自的语言中都是表示“自己”的意思, 与中文“自”同义;而управление, government, verwaltung基本意义也与中文“治”相似, 可以理解为管理、治理、统治。可见, 对于“自治”一词存在共同的理解, 就其精髓可以简单表述为自己管理自己。小到个人、团体, 大到民族、国家, 都可以成为“自己”指代的对象, 而根据主体范围不同, “治”则可以分别理解为管理、治理、统治、掌控等。 尽管对“自治”一词存在某种共识性的理解, “地方自治”在不同的国家却在理论上和实践上有本质差别。本文主要以俄罗斯的“地方自治”为研究对象。 一、 地方自治的内涵 (一) 地方司法机关不属于国家权力机关体系 地方自治是地方对本地区自治范围内的事务实行自主管理的一种治理模式, 它体现制度性分权。“地方自治这一名词往往随着不同的国家, 不同的政治结构, 不同的社会文化以及不同的时代背景而产生不同的体认。” 《俄罗斯联邦地方自治组织一般原则法》 (以下简称《一般原则法》) 第1条第2款对俄罗斯的地方自治是这样定义的:“人民在宪法、联邦法律以及在联邦法律规定的情况下在联邦主体法律规定的区域内实现自己权利的形式, 居民从居民的利益出发, 考虑历史传统和其他地方传统, 独立自主地直接和/或通过地方自治机关决定本地问题。” 值得注意的是, 这个定义并没有表明俄罗斯地方自治机关在国家政治体系中的定位, 而这恰恰是体现地方自治机关性质的核心内容。对此, 《俄联邦宪法》第12条和《一般原则法》第34条第4款明确规定“地方自治机关不列入国家权力机关体系”。其次, 该定义没有反映出国家权力机关和地方自治的关系。一方面, 《一般原则法》第3条第4款规定“联邦国家权力机关、俄联邦主体国家权力机关为公民实现地方自治提供国家保证”;另一方面, 根据《一般原则法》第5条和第6条的规定, 俄联邦国家权力机关和俄联邦主体国家权力机关对地方自治机关的调整主要是法律上的调整, 即对公民的地方自治权和地方自治机关及其负责人的权利、义务和责任进行立法, 联邦国家权力机关只有在联邦法律规定的情况下, 联邦主体国家权力机关只有在联邦法律或联邦主体法律规定的情况下, 才能对地方自治机关行使执行管理权和监督权, 或者在地方自治机关行使转交的国家职权时对其进行监督, 否则无权干涉地方自治活动。因此, 国家权力机关对地方自治机关主要提供支持和进行法律调整, 直接介入地方自治事务和发挥监督作用是有严格条件限制的。 基于以上分析, 俄罗斯地方自治的定义可以理解为在俄罗斯联邦宪法、法律以及在联邦法律允许的情况下联邦主体法律规定的区域内, 当地居民从本地居民的利益出发, 考虑历史传统和其他地方传统, 以直接的方式或者通过建立地方自治机关行使广泛的自治权, 主要利用当地的经济来源, 在国家权力机关的法律调整和有限监督下, 独立自主地决定本地问题。它的最大特点在于《俄联邦宪法》和《一般原则法》明确将地方自治机关排除在国家权力体系之外, 从理论上讲是最彻底的自治形式。 (二) 联邦主体内不同地方区划的划分意义及制度安排 尽管从“地方自治”的字面就能看出自治的范围限定在地方, 自治“地方”在不同的国家却有不同的指代对象。单一制国家的地方自治是地方政府自治, 范围就是地方政府管辖的行政区划。在联邦制下, 联邦次一级行政单位 (通常是郡、州、共和国) 相对于联邦而言是地方, 对于下级行政单位来讲却不是。 俄罗斯联邦的行政体系包括联邦、联邦主体和地方三级 (见图一) 。俄联邦由85个联邦主体组成, 包括21个共和国、1个自治州、6个自治专区、8个边疆区、47个州和2个联邦直辖市, 各联邦主体内的区划设置由联邦主体自行确定, 各不相同。但是, 《一般原则法》规定了“市镇构成” (муниципальноеобразование即通常意义上的市镇) 的概念, 该法第2条第2款规定, 在俄罗斯的法律法规中, “地方的”与“市镇的”具有同等含义, 而市镇包括城市社区和农村社区、市镇区、城市郊区以及联邦直辖市的市内区域。 《俄罗斯联邦宪法》第131条规定, 俄罗斯“在城市、村镇和其它地方实行地方自治