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英国住房保障政策执行体系研究 英国是世界上最古老的工业化国家。随着技术的进步，人口流动的由城市化引起的人口流动对英国的住宅市场产生了深远的影响。因此,英国也成为了世界上首个政府干预住房市场的国家。本文试图通过理顺英国住房保障政策的历史脉络,以及概括目前英国住房保障政策的执行体系,来总结英国住房市场的经验和教训。 1 英国住房政策发展的历史背景 1.1 英国的“碱土”住房协会housingmovetion 19世纪,英国所有住房基本处于私人租赁市场,简陋拥挤的恶劣住房条件造成疾病肆意传播和蔓延。自1861年开始,一些建筑商通过发起“模范住房运动”(Voluntary Housing Movement),通过整合中产阶级力量来提供“廉价租金”住房,这类住房基金社团就是后来英国保障性住房的重要供给者——住房协会的前身。然而其实际效果并不明显,究其原因,一是它较为亲睐工人阶级中的高收入阶层,穷人根本无法负担其房租;二是它提供的住房量对当时需求只是杯水车薪。直到1914年,全英也只有20000套议会公屋。1915年,为应对城市房租上涨过快的局面,英国政府出台《租金上涨和抵押贷款法》,规定了私人房东收取房租的上限,该项法案开创了政府干预住房市场的先河。 1.2 英国的房屋建设改革 一战后,大量军人复员急需住房,此时英国超过90%的家庭都是租住私人房东的住房,而租金管制措施导致私人房东不愿意新建或修缮房屋,英国住房市场混乱不堪。1919年,标志英国政府开始直接干预劳动阶级住房问题的法案——《住房和规划法》出台,1935年住房法等进一步提出加大处于国家租金控制范围的房屋建设的补贴力度,降低劳动家庭租住议会公屋的成本。到1939年,英国已经新建了上百万套议会公屋,约占全国总住房量的10%;仅在苏格兰,议会公屋和私人租房数量的比例是3∶1。与此同时,一些中产阶级投资者出于对社会的责任心,逐步规范着新一代住房协会。 1.3 建设社会住房,促进住房建设和管理 二战后,英国已有约70.8万栋房屋被炸毁或遭到破坏,而此时军人复员、新家庭组建、出生率迅速攀升使英国住房短缺问题更加严重。在此背景下,英国开始推行以社会公房项目(Social Housing Programme)为主的住房改革。中央政府允许地方政府从公共工程贷款管理委员会(Public Works Loans Board)获得低于市场利率的优惠贷款。此阶段议会公屋建设速度飞快,到1951年,全英年均新建30万栋住宅,其中80%是由地方政府建造的。 为了进一步刺激住房建设,英国1956年通过并实施了住房补贴法案,赋予了中央政府将住房补贴配额和建设完成量挂钩的权力,充分调动了各地区政府建设更多议会公屋的积极性,从而使英国进入社会公房建设的高潮时期。从20世纪60年代开始,中央政府鼓励住房协会更多地参与保障性住房建设和管理。1961年,英国通过住房法案为住房协会设立了2500万英镑的专项财政基金,以专供低廉租金住房。到20世纪70年代末,住房协会在英国住房市场中的作用渐渐凸显出来。 1.4 住房协会以低利率购买住房 1980年,英国提出了购买权(The Right to Buy)政策,这标志着撒切尔保守党政府开始大规模推行住宅私有化政策。该政策赋予了议会公屋的长期租户可优先以极优惠价格购买其住房的权利,已居住期越长,所获购房折扣越大。1986年建房互助协会法案则解除了对个人住房金融的种种限制,使得更多家庭有资格按揭贷款买房。 1988年住房法允许住房协会以低利率购买房产,同时允许租户通过投票将其居住的议会公屋整体转移给住房协会,该法案是英国房屋供给渠道大幅度拓宽的标志。受住房私有化政策的影响,英国的住房自有率从1980年的57%(1000万人口)上涨至1991年的67%(1300万人口)。 1990年,英国通过《城乡规划法》,其中第106条款规定:开发商若需取得规划许可,则必须接受地方政府规划管理部门赋予的规划责任,即在项目开发地区周边投资当地的科教文卫事业和基础设施或者配建一定数量的保障性住房;保障性住房的价格通常是市价的70%~85%,在一定年限内不得上市销售,或只能向当地居民或指定人群销售;这一旨在增加项目周边居民福利的强制义务也允许开放商将部分土地低价出售给更了解当地需求的住房协会,由其自行建设。与此同时,政府给予住房协会的资金日趋减少,因此如何取得融资成为住房协会的重要问题。住房协会在一系列的探索中,先是从银行或者建房互助协会(Building Societies)贷款,后来转向发行公司债券来筹资建房。 1.5 英国的住房政策 2003年,英国政府宣布实施可持续社区计划,加强保障性住房的主要形式——可负担住房(Affordable Housing)的建设。该计划不仅给予住房协会额外的建房补