中国信访制度的历史变迁与特征基于政策文本分析的视角.docxVIP

? ? 中国信访制度的历史变迁与特征 基于政策文本分析的视角 ? ? 　　 一、问题的提出 　　 国内学界对信访制度关注度高，且已有长期的研究。一是考察“作为制度的法”，即关注抽象的法律条文、静态的制度文本。研究大体沿循如下内容展开：立足于历史学视角，考察新中国信访制度的形成和演变(冯仕政，2012)；立足于政治学和法理学视角，分析信访制度的性质、功能、结构及原则(田文利，2011)；另有一些研究对具体的制度文本进行微观分析，如解读国务院《信访条例》的特色及不足(邱锐，2005)；比较新旧《信访条例》的具体规定(傅颖、王莉，2005)；比较地方信访法规具体条款的异同及文本创新(肖唐镖、田鹏程，2016)；比较中外相近制度的相似与不同(章晓可，2006)。二是研究“作为中介的法”，即考察“各个程序参加者的主体行为及其行为间的相互作用”，把握制度运作的现实动态。相关研究通过实证调查，展现信访制度的运作过程和形态，剖析信访制度“规范”与“事实”“表达”与“实践”之间的背离。例如，于建嵘(2015)发现信访实践中访民上访和地方政府治理都存在机会主义，指出信访制度运作的非制度化、非程序性、非规则化等机会主义特征；田先红(2012)通过国家——基层政权——农民的三层博弈分析框架探讨“包保责任制”的运作机制，指出基层权力运作名实分离的矛盾现象；信访机制在运作中存在问题解决方式个案化、矛盾化解非公开化、诉求仲裁非程序性的特点(容志，2012)。 　　 国外对中国信访制度的研究也十分丰富。早期影响较大的有美国学者O’Brien和香港学者 Lianjiang Li，他们提出的“依法抗争”范式和维权话语对中国农民的上访研究产生了重要影响。Lianjiang Li等人(2012)通过对2003—2006年北京大规模信访的研究发现，中央领导集体的大变动很有可能引发信访高潮。Jing Chen(2016)运用信息化理论解释了信访制度如何促进维持中国威权主义与高度分散并存的政治体制。Laura M.Luehrmann(2003)也指出如果处理好公民与政府之间的互动，信访制度能够增加政府统治的合法性。Xiaowei Gui(2017)基于详细的案例研究指出地方政府在面临减少进京访的任务要求但施压策略有限的矛盾情况下所拥有的行动空间有限，从而被迫向钉子户信访人让步。 　　 综观国内外既有研究，对信访制度的文本分析主要集中在偏于定性的话语分析，通过研读政策文本描述制度的形成及演变、本质及功能，或者对多个文本进行比较分析揭示异同；在研究方法上主要运用定性研究，定量研究较少，特别是缺乏对大样本量文本的深入分析。总之，有关信访制度文本分析的研究仍比较欠缺，在研究的理论性和深度，以及研究方法上仍需进一步加强。本文采取综合分析的方法解读文本，将定量分析与定性分析相结合，将形式特征分析和内容特征分析相结合，构建了相对完善的信访制度文本分析框架，以期运用文本、走出文本、挖掘出文本的丰富内涵，为信访法治化改革提供理论支持。 　　 二、文本分析框架与文本来源 　　 (一)文本分析框架 　　 政策文本分析是文本读者运用多种方法和视角发掘文本“深层结构”的过程，是文本理论化的过程(涂端午，2009)。一般情况下，政策文本包含标题、签发机构、发文字号、发文时间、实施时间等要素和核心内容，因此在对文本的结构要素进行概念化和操作化的过程中，可分为文本形式(非规范性)和文本实质(规范性)内容的“解码”(刘晓光、侯晓菁，2015)。借鉴政策文本分析的已有研究(盛亚、于卓灵，2015)，并结合信访制度的文本特点，本文采用两个一级指标：形式特征和内容特征(见表1)。 　　 在形式特征变量二级指标的选取上，选取四个指标：(1)颁布时间，几乎涵盖了中国信访制度的所有文本，通过文本颁布时间的分布情况进而分析信访制度的变迁历程；(2)制度效力，以文本类型、制定主体为依据分析制度的效力级别；(3)政策体例，主要包括法、条例、规定、通知、办法、意见、决定、细则等，揭示文本名称的特征；(4)政策主题，通过提取关键词的方式把握文本主题的分布。 　　 在内容特征变量二级指标的选取上，运用法律语言及逻辑学的相关知识，结合文本核心内容的组成元素，选取五个指标：(1)法律规范，根据规范模态词的不同分为“必须型”“允许型”“禁止型”，通过分析揭示当前信访制度的用语偏好；(2)模糊语言，模糊性是法律语言难以回避的特征，通过考察模糊语言的使用及规制指出当前信访制度的不足；(3)原则性规定，对信访配套制度的纲领性规定，分析其用语特点；(4)立法宗旨，通常情况下文本的第一条会明确立法宗旨或依据，通过比较多项政策文本立法宗旨指出异同；(5)具体工作制度，信访制度由多项具体工作制度构成，通过中央与各部委、地方文本的分析比较，揭