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我国户籍制度改革的现状与弊端 在春节期间，如果我们看到了受欢迎的工人的崛起，而我们注意到了许多与地方政府有关的限制，当我们看到越来越多的“大学移民”出现时，我们并不难想象为什么要废除户籍制度。 所谓户籍是指“地方民政机关掌握的居民登记册”(P411)。户口是户籍的内容,户籍是户口的形式;户口是政府实行户籍管理的对象,户籍是政府管理户口的手段。户籍制度本指户籍管理制度,是政府职能部门对所辖民户的基本状况进行登记(包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更更正登记等)并进行管理的一项行政管理制度,其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。我国现行户籍制度依据的是《中华人民共和国户口登记条例》及有关户籍政策,其基本内容是把全国人口划分成为城镇户口和农村户口两大主要户口类型,并据以实行相应社会福利待遇。 一、 安管职能的历史溯源 实践中,我国现行户籍制度已远远超过了治安管理与人口统计的职能范围,与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等制度紧密地结合在一起,形成这种局面有其历史背景。 (一) 全国人口确定登记制度 新中国成立初期,国内政权未稳。1950年8月,公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》,加强了对特种人口的管理。1951年1月,经政务院批准,公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》,规定城市中一律实行户口登记,建立了全国统一的城市户口登记制度。 为了做好第一届全国人民代表大会和地方人民代表大会选举准备工作,1953年4月政务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》,并制定了《全国人口调查登记办法》。这次人口普查在农村建立了简易的户口登记制度,为新中国户籍管理奠定了基础。1954年12月,内务部、公安部、国家统计局联合发出通知,要求普遍建立农村的户口登记制度,加强人口统计工作,并规定了农村户口登记由内务部主管;城镇、水上、工矿区、边防要塞区等户口登记由公安部主管。 1955年6月,国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》对农村人口出生、死亡、迁出、迁入四项变动登记做出明确规定,并对离婚、分居、失踪、寻回、收养、认领等引起的户口变动提出了具体要求。1956年3月,国务院又发布指示,把全国的户口工作及人口资料的统计汇总业务全部交给公安部门。我国城乡户口管理制度至此基本确立。 (二) 粮食供应规定 新中国成立之初,粮食供求矛盾十分尖锐,1953年全国开始实行粮食统购统销。《中共中央关于粮食统购统销的决议》规定的计划供应粮食的范围为:县以上城市、农村集镇、缺粮的经济作物产区人口,一般地区缺粮户,灾区的灾民。按此范围,城乡保障粮食供应即吃商品粮的人口接近2亿,超过当时全国总人口的1/3,其余人口吃粮则实行自给的办法。1955年8月,国务院总结统购统销经验,发布了《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》。前者对定产、定购、定销事宜做出了详细规定,并且明确农民吃自产粮;后者对企事业单位集体供粮、社会居民供粮以及粮食转移证、粮票等管理使用办法做出了规定。明确规定,粮食凭城镇户口实行按人口定量供应。从此,粮食和户口紧密联系在一起(P4)。 (三) 劳动保障待遇 新中国城市居民社会福利保障制度始于政务院1951年12月26日发布的《中华人民共和国劳动保险条例》,详细规定了城市国营企业所享有的各项劳动保障待遇。国家机关,事业单位工作人员的劳动保障待遇,以病假、生育、死亡等单项规定的形式逐步完善。城市集体企业的劳动保障也大都参照国营企业的办法实行。 此外,50年代形成的城市社会福利制度还保证城市人口可享受名目繁多的补贴与待遇,如在业人员只需交纳象征性房租的公有住房等等。在公民具有迁徙自由和择业自由时期,社会福利制度对农村入城人口是不排斥的,但当城市明确地把农民排斥于城市就业大门之外后,社会福利制度就直接与城市户口联系起来了。有一纸城市户口,就意味着可以享受各种各样的福利待遇,而农民只能望而兴叹了。 (四) 制止农村人口盲目回流 1955年11月,国务院《关于城乡划分标准的规定》把农业人口和非农业人口所占比例列为划分市镇标准的内容,“农业人口”和“非农业人口”被作为人口统计指标。这个时期,虽然1953年政务院发布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》、1954年内务部与劳动部又发布了《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》,但政府的工作重点只是“说服教育”,迁徙自由并未受到完全意义上的限制,“农业人口”和“非农业人口”仅仅是统计中的称谓。 1956年秋,过激的农业合作化运动与自然灾难结合在一起,使得粮食歉收,农民吃饭成了严重问题。安徽、河南等省的农民、复员军人和乡社干部纷纷外流,并试图进入城市寻找生存、发展的机会。1956年12月30日,国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》,除了再