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耕地利用中的外部性与补偿方略 农村城市化、农业产业化和现代化不仅是农业和农村经济发展的主旋律，也是耕地非农化的主要动力。增加耕地收入不仅是耕地经营者的期望，也是农业和农村经济发展的内在动力。受其影响, 一方面使耕地大量非农化转移, 另一方面使耕地在配置与利用方面表现出一系列外部性特征, 需要切实进行保护。 一、 我国耕地管理与利用的现状 (一) 我国现行耕地经营存在的问题 耕地是我国农业及农村经济发展中最稀缺、最珍贵的资源。据统计, 2004年末我国有耕地12259.3万公顷, 人均耕地仅0.09公顷, 不到世界平均水平的40%, 只相当于美国1999年人均水平的14.2%, 北京、天津、上海、浙江、福建、广东6省市人均拥有耕地已经低于联合国粮农组织规定的人均0.05公顷的安全警界线。但是, 受以下原因影响, 对耕地的经营依然分散而粗放。 (1) 制度缺失。我国现行的耕地经营实行的是家庭承包经营责任制。这种制度一方面承认了农民的经营自主权, 同时又把土地经营和农民社会福利保障联系在一起, 即保证人人有地种, 人人有饭吃。这就从制度上决定了土地小规模分散经营的必然性与合理性。 (2) 资源间协调配置不力。土地、劳动力、资本三大生产要素间的合理有效配置, 不仅可以推动经济发展, 而且可以提高资源要素的利用效率。但是我国农村人口多, 劳动力转移滞后, 资金匮乏, 对耕地的投入不足, 人力资本积累水平低, 农业现代化装备水平低, 以致农民收入规模小而粗放。 (3) 收入结构变迁。由于耕地经营规模小, 农业收入在农民收入中的比重越来越小。从农民收入构成的变动看, 目前我国农民以耕地为主的家庭经营收入在农民收入中的比重已经从20世纪90年代的74%降到了56%, 而劳务报酬收入则从21%涨到了35%, 特别是货币收入, 主要来源于非农产业和劳务报酬, 因而农民对耕地经营一般采取兼业化和粗放经营, 有的甚至抛荒和撂荒。 (二) 农业结构调整造成耕地资源浪费、开发利用不充分的原因 由于耕地在农业生产中具有不可替代的作用, 在某种意义上讲, 农业生产发展的过程就是对土地资源不断开发利用和结构不断优化的过程。为了实现土地资源合理利用, 人们不断地进行农业生产结构调整。但是受多种因素的影响, 我国近期的农业结构调整, 造成了耕地的减少、浪费和开发利用不充分。1998—2004年我国因农业结构调整减少的耕地共178.1万公顷, 超过同期建设用地面积50.3万公顷, 占年内减少耕地面积的17.8%, 比建设用地占减少耕地面积的比重还多近5个百分点, 成为我国近期耕地面积减少的重要因素。2000年因结构调整减少耕地达到57.8万公顷, 相当于当年建设占用耕地的3.6倍, 在年内减少耕地中所占的比重达到36.9%, 比建设占用减少耕地的比重高26.5个百分点。2004年因农业结构调整减少耕地20.5万公顷, 比当年建设占用耕地多6万公顷, 占当年减少耕地的17.9%。 (三) 减少耕地,减轻土地的非农化 农村城市化是世界发达国家共同走过的道路, 或者说是一切发展中国家正在走的一条道路。城市化要求土地资源从空间上对其进行配置, 住宅的扩展, 工业、服务业等新兴产业的聚集, 交通道路的发展, 都需要占用大量的耕地, 使耕地的非农化加速。据统计, 1996年我国的耕地面积为13003.9万公顷, 2004年则降为12259.3万公顷。2001—2004年的4年间共减少耕地479.89万公顷, 年均减少耕地近120万公顷, 其中非农建设用地88.11万公顷, 平均每年占用22万公顷 (见表1) 。 特别值得注意的是, 在城市扩张, 非农建设用地日益增加的同时, 农村居民的居住条件改善和新村建设也在大量占用耕地。2003年农村居民点人均用地达182平方米, 比全国城镇人均用地多49平方米, 其中很大一部分是耕地, 加上乡村人口多、居民点布局分散, 原有村落向交通条件较好、环境较好的村外扩张, 形成了大量的空心村及废弃闲置的宅基地, 使耕地占用浪费严重。 二、 外部经济性 经济活动外部性的外部是相对于市场体系而言的, 指的是那些被排除在市场机制之外的经济活动的副产品或负作用, 这些副产品或负作用, 可能是有益的, 我们将其称之为外部经济性或正外部性;也可能是有害的, 我们将其称之为外部不经济或负外部性。 (一) 耕地循环农业技术的进步有利于缓解耕地的稀缺性矛盾 由于城市化和工业化使耕地大量向非农转移, 使耕地资源稀缺而且珍贵, 农民为了追求自身的经济利益, 对耕地过度垦殖和掠夺式经营, 就形成了耕地资源利用的负外部性。首先, 农民为缓解耕地的供求矛盾, 扩大自己对耕地的利用量, 在有相对丰裕的土地存在和可以把林地、荒地等转换为耕地, 而且不需要支付过高的转移成本费用