河南省土地储备制度建设及存在问题的思考.docxVIP

河南省土地储备制度建设及存在问题的思考

土地储备制度是我国经济体制改革、城市经营管理体制转换和土地有偿使用制度不断完善的产物，也是我国优化土地资源配置、加强土地资产管理和土地市场调控的有效手段[1]。

随着我国农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市流转、城乡二元土地市场改革的不断推进，原有土地储备模式的成本和难度不断提高，目前经济发展的不确定性和房地产市场的低迷又进一步加剧了土地储备的金融风险，使政府的土地储备工作面临巨大挑战[2]。

2020年，《自然资源部办公厅关于土地储备创新发展为高质量发展提供要素支持(征求意见稿)》中提出要进一步发挥土地储备在履行所有者职责、维护所有者权益方面的作用，实现土地储备创新发展[3]。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，提出要努力提升自然资源要素市场化配置水平[4]。

土地资源是自然资源资产的重要组成部分，如何结合自然资源管理部门的新定位，推进土地储备制度不断创新，充分发挥其落实国土空间规划、保障土地供给、提升土地资产收益的作用，是推进全民所有自然资源资产改革、促进国民经济高质量发展的重要途径之一。

文章梳理了河南省土地储备制度的建设历程，深入分析其土地储备工作中存在的问题，并提出对策建议，以期为政府部门制定相关政策提供参考，推动土地储备机制不断优化。

2河南省土地储备制度建设历程

2.1试点探索阶段(2001—2006年)

2001年4月，国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)，提出有条件的市、县政府可以建立土地收购储备制度增强政府对土地市场的调控能力[5]。2001—2006年，郑州市、新乡市、平顶山市、鹤壁市、焦作市、开封市和漯河市都以“土地储备实施办法”或“土地储备工作实施方案”等不同形式规定了本市土地储备工作的收购程序、组织架构等基本事务。

其中，郑州市、新乡市、漯河市及鹤壁市采取的领导机构是土地资产管理委员会或土地收购储备管理委员会，其他地市则是由土地储备中心负责相关工作。这一阶段土地储备的主要资金来源为财政拨款和银行贷款，资金运作受市财政部门或审计部门的管理与监督，河南省土地储备制度在此基础上逐步展开试点探索。

2.2逐步规范阶段(2007—2012年)

2007年11月，国土资源部、财政部和中国人民银行印发了《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)，为各地土地储备制度的规范化运作奠定了基础[6]。在此文件的指导下，2009年4月，河南省政府办公厅发布《河南省土地专项资金管理试行办法》(豫政办〔2009〕38号)，提出在国有土地使用权总成交价款中按2%的比例提取国有土地收益基金。2009—2011年，三门峡市、南阳市和安阳市相继以发布“加强土地储备工作的通知”或“土地储备管理暂行规定”的形式，明确了土地储备的定义、机构、范围和程序，并进一步对土地储备的资金来源、使用和管理作出了更详细的要求，如储备土地收支要全额纳入市财政预算，土地储备贷款应专款专用、封闭管理，逐步规范了河南省的土地储备工作。

2.3全面发展阶段(2013—2018年)

2013年，河南省发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》(豫国土资发〔2013〕41号)，从土地储备的机构管理、规模结构、前期开发、收储管护、融资监管、资金管理六个方面加强管理，规范土地储备机构融资行为。在此文件指导下，焦作市和商丘市分别发布了土地收购储备管理办法，提出土地收储工作要坚持“统一规划、统一收储、统一开发、统一供应、统一管理”的原则。2018年，南阳市、漯河市和洛阳市相继出台实施细则，允许地方政府发行土地储备专项债券，这一举措使河南省各地方政府逐步建立起专项债券与项目资产、收益对应的制度。2018年9月，在国家《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)等文件和全省各地市十多年探索实践的基础上，《河南省土地储备暂行办法》(豫国土资发〔2018〕132号)正式发布，标志着河南省较为系统和完备的省级土地储备制度正式确立。

2.4完善创新阶段(2019年至今)

自《河南省土地储备暂行办法》出台后，各地市进一步加强了土地储备管理工作，一些城市更是作为国家试点对土地储备运行机制进行了创新探索。焦作市建立了土地储备资产负债表与自然资源资产负债表、土地储备专项债券预警、土地储备年度计划编制、土地储备监测监管系统、焦作市自然资源和规划“一张蓝图”5个有机联系，形成了价值量核算方法、负债核算制度、城区土地储备资产负债情况一张图等成果。许昌市土地收购储备中心确定了土地储备资产负债表编制的技术方案和实施方案，在土地储备综合管理平台、生态价值和社会价值、报表体系建立等方面进行了有益探索。

3河南省土地储备工作存在的问题分析

3.1