行政管理论文：刘小杰我国实施区域海洋管理面临的困境及其破解之道.docVIP

我国实施区域海洋管理面临的困境及其破解之道( 王 琪 刘小杰 【摘要】区域海洋管理作为一种新型的海洋管理实践形式，已被我国引入并积极实施。然而，区域海洋管理在实施过程中，面临海洋生态区域和海洋行政区域的不相耦合、海洋管理主体分散且管理目标不相协调等诸多困境。突破困境的理性选择是：构建有效的区域海洋管理协调机制。 【关键词】区域海洋管理；实施困境；协调机制 自20世纪70年代开始，区域海洋管理作为一种新的海洋管理理念和管理形式，逐渐得到广泛认可。相关国际组织、沿海国家和海洋学术界一致认为，区域海洋管理是海洋管理发展的必然要求，是海洋综合管理得以实现的有效形式，对于解决人类所面临的海洋经济发展与海洋环境保护之间的矛盾、维护海洋生态系统的整体价值，将发挥积极的作用。世界主要沿海国家纷纷制定行动方案，积极实施区域海洋管理。我国政府适应海洋事业发展的现实需要，引入并主动践行区域海洋管理。然而，一种新的管理方式要在实践中广泛推行，必然会受到现实各种因素的制约，需要克服诸多阻碍。因此，要使区域海洋管理在我国实践中得到有效实施，必须正确认识区域海洋管理所面临的困境，在此基础上，才能找寻到适合的实施路径。 一、区域海洋管理的提出与概念阐释 传统的海洋管理是以海洋行政管辖区为基础，采用条块分割式的行业管理模式，形成“各自为政”的局面。而海水及海洋资源流动性特征表明，海洋环境的污染和损害是不受行政划界和部门限制的，在一个行政区域内发生的污染或损害等问题，所影响到的不仅是污染行为产生的局部海域，它会通过流动的海水和海洋其他资源将危害扩散到整个区域，造成对整个海洋生态系统的破坏。所以按照传统行政区划进行的海洋管理和依据资源的开发利用形成的行业管理来解决海洋环境问题，通常显得力不从心。因此，海洋管理应该打破行政区划的限制，跳出行业或部门各自的狭隘利益，站在区域海洋协调发展的高度，以海洋生态系统为基础进行统筹管理，协调涉海各方利益，以此改变海洋开发中的无序状态，提高海洋开发利用的整体功效，全面维护海洋的整体利益，促进人类与海洋的协调发展。海洋事业的发展要求有与之相关的海洋管理形式，区域海洋管理顺势而生。 目前国内外学者对区域海洋管理的内涵和外延并没有给出统一的界定， 但从各国区域海洋管理的实践看，区域海洋管理应该至少应涵盖以下内容：（1）强调区域海洋的整体利益，而且这一整体利益是建立在海洋生态系统基础之上，而非行政区域的局部利益；（2）强调其目的在于维护区域海洋生态系统的完整性和可持续利用；（3）强调是一种政府行为，需要政策、法律法规和协作机制的支持；（4）突出协调，通过对不同利益主体的协调以实现多元主体的合作。 基于此，本文对区域海洋管理做出如下界定：区域海洋管理是以政府为核心的多元主体，基于维护海洋生态系统的完整性和区域海洋发展的整体利益，综合运用多种手段，为实现区域内地方政府及其相关机构之间、区域内各利益相关者之间利益协调而进行的管理活动。 对区域海洋管理的进一步理解，需要把握以下几方面内容。 1、区域海洋管理的“区域”。区域海洋管理与其他形式海洋管理的最大区别在于：管理边界的重新确立。区域海洋管理中的“区域”首先是一个“跨界区域”，即“是多个政治单元在横向之间形成的特殊空间关系体系，是一个多维度、多层次、多区位的特殊区域类型”，通常是指跨越两个或两个以上行政区划单元界线而形成的复合型区域。其次，区域海洋管理中的“区域”是以生态系统为基础的、具有特定功能的自然地理完整单元，是由区域内各要素构成的有机统一体，该系统既具有自成一体的生态特征，也有人类在海洋实践过程中所形成的政治、文化等社会特征。以生态系统为基础的海洋“区域”并不是没有边界，只是它的边界不是以行政管辖权为基础划定，而是以海洋生态系统功能区划为基础，其管理边界可以是明确的，如胶州湾、渤海等，但有些区域的管理边界也可能是模糊的，如我国的东海、黄海。最后，区域海洋管理中的“区域”是一个自然开放的系统，体现着海陆之间、物种之间、物种与生境之间的关联性，保持整个区域的动态平衡是其持续发展的基础所在。区域海洋管理强调应打破由行政边界分割形成的管理范围的限制，要求根据生态系统分布的空间范围划定管理边界，力求保证每一个区域所包含的都是相对完整的生态系统，从而实现对海洋的科学管理、有效管理。 2、区域海洋管理的主体：由于区域海洋管理中的“区域”通常包含两个或两个以上的行政区划单元，这意味着区域海洋管理的主体具有多元性，纵向上包括中央政府和地方政府，横向上则包括同级的地方政府、地方涉海的相关管理部门。这些纵横交织的海洋管理主体在管理目标上存在着一定的差异性，在利益取向上各有偏重，其复杂的关系如果不能理顺，则将直接影响区域海洋管理的有效实施。以渤海为例，渤海区域管理的直接主体包括：山东省、辽宁省、