行政管理论文：我国地方政府绩效管理：实践、不足及改进——以中部中心城市武汉为例.docVIP

我国地方政府绩效管理：实践、不足及改进 ——以中部中心城市武汉为例 田祚雄 发端于20世纪初美国纽约市政研究院的政府绩效评价实践，距今已有百年历史。特别是上世纪70年代，西方“新公共管理运动”兴起，绩效评价以强调公共服务质量和顾客满意的理念，而凸显出强烈的实践意义和重大理论价值，西方各国纷纷实践推广。现代意义的政府绩效管理进入中国是在改革开放时期。我国地方政府从上世纪80年代开始，开展了多种形式的政府绩效评估，主要分为目标管理责任制考核模式、社会评议模式、效能建设模式和党政领导干部考核和公务员考核模式等几类典型模式。【1】我国绩效评估逐渐走出了一条“理论引导、地方先行、科学决策、互动共推”的路子。【2】 武汉地处华中腹地，是全国经济地理中心。随着“两型社会”综合配套改革试验区、东湖国家自主创新示范区等国家战略的落地推进，武汉中部中心城市的地位和作用已然确立并将更加彰显。武汉一直非常重视开展政府自身效能建设。从1987年开始，就在政府部门中开始推行目标管理，经过在实践中不断总结完善，发展到目前的绩效管理已经历了25年。以武汉为例“解剖麻雀”，对更好开展地方政府绩效管理工作应不无借鉴和启发作用。 一、武汉市政府绩效管理发展轨迹 总结武汉绩效管理发展，笔者认为其演进大体经过了三个阶段： 第一阶段：达标管理阶段（1987-2005）。1987年，武汉市开始在政府部门中推行目标管理；1998年，目标管理范围扩展到市级党群部门，逐渐形成了以目标管理为抓手，全面推进全市党政机关（包括少数企、事业单位）工作的局面。2003年，目标管理进一步发展，以达标管理的形式进行改革和功能强化，共设置重点目标、特色目标、挂点目标、科教兴市目标、招商引资目标、共性目标、“一票否决”目标等七类，目标考核分为达标单位和未达标单位两类，并在年终通过各单位间相互投票的方式产生先进单位和末位单位。达标管理在推进工作的同时，也逐渐暴露出一些问题：一是目标设置过多，重点目标不够突出。某些目标的设置与本部门和单位职能联系不够紧密；有的目标操作性不强。比如：挂点目标、招商引资目标与大多数单位的工作职责基本无关，落实起来难度较大，引发的争议多。二是“一票否决”的做法，容易产生以偏概全、一否全否的情况，既不公允、不科学，也不利于工作积极性的调动。三是投票产生先进的方式使得一些权力部门长期居于“先进”地位，绩效考评的权威性、公信力不高，不利于激发大多数单位工作的积极性。 第二阶段：绩效管理探索实践阶段（2006-2010）。2006年，武汉市针对目标管理中存在的问题进行改革创新，确定在全市探索实施党政机关绩效管理，并聘请国际著名咨询机构麦肯锡公司帮助设计绩效管理方案。麦肯锡公司通过调研，提出了“一个体系，两个引入，三个衔接”的核心思想：一个体系，就是针对政府职能转变，建立一个科学、客观可操作的分类绩效考核体系；两个引入，是指引入独立的、权威的绩效管理机构，引入第三方评估；三个衔接，是指条块和部门间职能发生重叠的绩效考核指标相衔接、单位考核结果和领导升迁惩罚相衔接、年终考核与日常监督相衔接。【3】其具体方案，按照“指标少而精，突出职能”的要求，采取设置关键绩效指标的办法，对原考核指标进行了大幅度压减，全市108家市直单位的考核指标从3700多项减少到1053项；在对绩效指标做“减法”的同时，也做“加法”，新方案更加注重社会发展和民生问题，更加注重经济与社会的协调发展、环境保护与节能减排等指标。同时，将108家市直单位划分为行政区域、经济发展管理、社会管理与公共服务、综合管理与支持服务等四类进行分类评估，并选取市民委、汉阳区、武汉经济开发区、长江日报集团等14家单位作为改革试点。 但该方案在执行过程中，并未完全遵循和实现原方案设想，实践操作中都进行了变通。一是引入独立的、权威的绩效管理机构。其时，武汉市的绩效管理工作是分别由市委办公厅下属的督察室和市发改委下属的目标管理办公室具体组织。这两个单位自身不够权威和独立，不能超脱于任何单位，甚至在单位内部，要考核自己的上级。因此这个引入基本上做不到。二是引入第三方评估。麦肯锡曾经考虑过引进“零点”之类的调查公司，但在现行体制下也难以操作。武汉的做法是由人民代表、政协委员、市民以及不同机关的服务对象，作为第三方进行评估。三是按照麦肯锡的方案，108家单位最终将被分为A、B、C、D、E五等，等级之间的奖励差距将达到3至5倍。但武汉市原目标管理官员认为“现阶段还不具备推行条件”。经过修改，将108家单位分成40%的优秀和60%的合格两种，即仅保留B级与C级，且B和C之间奖励的差距也不到一倍。所以，就有该方案是“麦肯锡的国际理念和中国本土政治哲学相结合的‘狮虎兽’”的说法。 尽管麦肯锡公司的方案没有完全实现预想，但其指标设置提高难度、更关注社会