行政管理论文：参与、协商和社区——创新社会管理的元制度.docVIP

参与、协商和社区——创新社会管理的元制度 陈吉利 【摘要】转型社会需要社会管理的制度创新。制度创新的关键是建立起具有可持续创新能力的元制度，以提升社会管理的合法性和实效性。公众参与建立起制度创新的基础，协商民主形塑公共决策的合理性，社会管理社区化构筑制度创新的微观基石，三者共同构成了社会管理制度创新的元制度。 【关键词】社会管理，大众参与，协商民主，社区管理 在我国，社会管理的提法虽然较新，但是社会管理一直是中央和地方各级政府的一项重要职能，配备了相应的组织结构、运行机制和人才队伍，同时，形成了一套相对完善的知识和人才培养体系。这套制度体系和知识体系的核心内容是政府的高度集权，背后的逻辑暗设是精英主义的真理观。但是，这套制度体系在改革开放之后先后遭遇两次挑战。首先是政府中心战略向经济建设的转移，使旧的制度缺乏足够的资源和动力，除基本的公共安全维护和计生管理职能外，几乎陷入停滞的状态。今天，在我国经济已具相当实力和可持续发展的基础之后，社会管理重新被强调之时，传统管理体制和知识体系又遭遇到合法性和实效性的双重挑战。 首先，以集权和精英主义为内核的传统模式正受到三十年来日益被广泛接受的自由、自主、平等、个性等等价值的全面而深刻的挑战。这种挑战所带来的结果不再只是重复“从群众来、到群众去”的“领导”工作方式，而是更进一步的“尊重人民的首创精神”，赋予群众更加主体性的角色。其次，旧的社会管理体制所拥有的资源能力，无论是资源的存量和价值量，还是资源的汲取能力或资源运用能力，与经30年发展日渐壮大的民间组织相比，优势并不明显，比如，除开政府目前仍可保持的经济资源的优势外，在社会管理领域内，政府的组织资源、信息资源、人力资源、社会资本等方面整体上已落下风。这种资源劣势使旧管理体制在日趋复杂、多变的社会问题面前，显得有些力不从心。 但是，我们看到，体制外又有大量的资源愿意进入社会管理的实践之中。社会管理议题关乎群众切实利益，民众有强烈的动力参与社会管理政策的制定和执行，多数议题贴近民众现实生活，公众具有信息优势。因应这一社会需求，最重要的是要对社会管理的实质重新定位。多数人所认为的社会管理就是对社会多元主体间利益的协调的定位固然不差，但是，它没有回答社会管理实践要解决的首要问题：谁来协调以及如何协调。当前社会利益日益多元化，而多元化的背后乃是人们价值观念的多元化和主体性诉求的高涨。在这一背景下，社会管理的核心内容应当是对各方的利益主张的整合。 党的十七大报告提出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。”这实际上提出了社会管理创新的关键是建立起具有可持续创新能力的元制度，并指出了这一元制度的指导性内容。本文认为，公众参与建立起制度创新的基础，协商民主形塑公共决策的合理性，社会管理社区化构筑制度创新的微观基石，三者共同构成了社会管理制度创新的元制度，从而能够持续提升社会管理的合法性和实效性。 一、公众参与是提升现代社会管理合法性和实效性的基础制度 公众参与是指公共权力在作出立法，决定公共事务，或者进行公共治理时由公共权力机构通过开放的途径，从公众和利益相关人的个人或者组织获取信息、听取意见，并通过反馈互动来影响决策和治理的过程。在社会管理领域强调公民的直接参与，既是宪法上公民政治参与权的落实，同时，鉴于现代社会管理的核心内容乃是对具有强烈参与意愿和资源优势的社会各方的利益主张的整合，因此，公众参与更是提升现代社会管理合法性和实效性的坚实基础。 国际上，公众参与已经成为一种主流的公共事务决策模式。联合国经济及社会理事会决议案认为，公众参与包含三个条件，第一，需要在民众民主自愿的基础上使其融入社会发展过程；第二，必须平等地分享参与所带来的利益；第三，必须参与决策制定过程，包括目标设定，政策方案的形成、执行与评估。从各国的实践看，公众参与不仅方式多样，而且，能够针对不同的议题、不同的参与需求，设计出各具特性的参与机制。罗维与弗利尔归纳七种主要的公众参与方式。 罗维与弗利尔归纳的公众参与方式 参与方式 参与本质 持续时间 特性与机制 公民投票 全国或特定地区所有民众皆可参与，可明确知道支持或反对者的比例 单一时间点的投票 针对不同方案进行投票;所有投票者皆有同等的投票权 公听会/咨询 只限于有兴趣的市民，参与人数有限，真正参与并且有决策权的是专业者、政治精英 可能持续 周/月或数年 在公开场合让相关市民或代表发表意见，但对于决议不一定有影响 民意调查 依不同的利益团体、地理区域、族群等进行抽样调查 单一事件，数周或数月，但调查时间较短 经常通过问卷访谈或电话调查，主要作用是资料收集 协商机制 少数利益团体的