行政管理论文：高娴整体性治理：电子政务建设“碎片化”的治理逻辑.docVIP

整体性治理：电子政务建设“碎片化”的治理逻辑 宋迎法 高娴 【摘要】政治语境下的“碎片化”指向的是政府运作过程中出现的权力分散、部门分化、管理分割等状况。“碎片化”影响着信息时代电子政务的规划和实施，其必然会映射到虚拟政府之中。当前我国电子政务建设的“碎片化”问题已经日益凸显，以整体性治理理论为指导，实现从“碎片化”到整体性的转变，是电子政务治理的理性选择，保证我国电子政务健康发展的应有之义。 【关键词】电子政务碎片化整体性治理 所谓“碎片化”（fragmentation），原义为完整的东西被破成诸多零块。早先在传播学中，“碎片化”作为描述当代中国社会传播语境的一个形象性说法，指随着传统的社会关系、市场结构及社会观念的瓦解，以往依靠某一个（类）媒介的强势覆盖而“号令天下”的时代一去不复返了。[1]如今，“碎片化”一词被广泛运用于技术领域、政治领域和社会领域。在政治领域中，“碎片化”与“巴尔干化”（balkanization）等量齐观，指地方政府不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重叠，在公共计划中缺乏协同。上世纪末，美国政治学家李侃如(Kenneth Lieberthal )和奥森伯格(Oksenberg)在对八十年代中国有关决策过程进行考察的基础之上，提出“碎片化权威”(fragmented authority)之说。他们认为，造成碎片化权威政治的主要原因是中国政治的人治化色彩过浓而制度化不足，而改革过程中的决策权下放则加剧了这一问题。就其具体表现来说，主要包括“价值”的碎片化和“体制”的碎片化，即已有的旨在促进政策制定和执行的共享价值观不再能够使下级保持对上级的忠诚和服从，不同的部门开始形成各自的部门价值和部门文化。此外，改革中的分权也造成了权威和资源的分散分布。尤其是财政分权和允许部门自行创收来弥补财政不足的政策，使得各部门具备了追求自身政策偏好、维护自身利益的权力、动机和资源。随着后工业化时代的到来，我国公共行政价值“碎片化”、公共资源运作“碎片化”、行政组织结构“碎片化”、公共服务供给“碎片化”状况已经日益凸显，并渗透到电子政务建设中，导致我国电子政务十几年来发展水平无实质性突破、整体服务能力无较大提高。鉴于此，本文以整体性治理理论为依托，在对整体性治理相关理念进行深入探讨之后，得出以整体性治理破解电子政务建设“碎片化”问题既符合电子政务的公共性取向，又回应了“碎片化”治理工具的理论追求。 一、电子政务“碎片化”：虚拟对现实的映射 20世纪90年代以来，信息技术的迅速发展要求社会各方面尽快实现“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。[2]对于政府管理领域而言，这种转变集中表现为政府管理的信息化，即强调在管理中利用信息资源、信息化方法和现代信息技术手段，形成高度有序的政府管理信息系统，搭建政府信息服务平台，向公众高效率地输出管理信息，保证社会生活的有序化和最优化。从世界范围来看，政府信息化建设最早可以追溯到20世纪50年代计算机在政府部门的应用。20世纪90年代初期，美国克林顿政府为减少预算赤字、增强经济活力，首次提出了借助信息技术实现“电子政府”(e-government)的概念。此后，世界上很多国家纷纷根据本国实际情况，制定了电子政务发展规划和目标，将电子政务建设作为政府信息化建设的重点领域。 1999年我国“政府上网”工程全面启动，经过十几年的发展，电子政务建设取得了丰硕的成果。然而，无论在什么时候，技术本身也只能是一种工具，技术发挥作用的程度与方向深受实体制度、体制和管理者的影响。“目前，世界上还没有哪个国家能够在组织结构分割的情况下，通过运用信息通信技术实现真正整合的政府”，[3]因为“长期的创新努力所依赖的制度背景在结构上非常稳定”。[4]例如，电子政务注重已有政务系统的整合，跨部门业务的协同，强调在互联互通的基础上实现信息资源的共享，毫无疑问，这种整合、协同、互联互通的理想，是现实中很多国家目前所达不到的。尤其在我国“碎片化”的政府运行状态下，各地方政府和部门在进行电子政务建设时往往从本部门、本地方的利益出发，各自为政，采用各不相同的标准规范，业务内容单调重复；并且电子政务建设投资分散,没有形成统一的电子政务建设经费预算体制、支付体制和电子政务绩效评估机制，造成各层级政府之间、各部门之间、各业务应用系统之间不能互动、信息资源不能共享、严重缺乏整体规划，出现信息“孤岛”和自动化“孤岛”，加剧了部门鸿沟，引发新的重复建设与浪费。此外，部分地方政府对电子政务的理念、建设规律等方面缺乏正确的认识和把握，在电子政务项目实施中，结构的设计、系统的设置往往迎合传统的政务模式，过分注重“电子”，而忽视了“政务”，公务员队伍素质也很难跟上网络化办公的要求。 电子政务在试图运用信息通信技