行政管理论文：马晴“省直管县”改革背景下的地级市：定位、职能及其匹配.docVIP

“省直管县”改革背景下的地级市：定位、职能及其匹配 庞明礼 马晴 【摘要】“省直管县”是我国“十二五”期间地方行政体制改革的重要内容之一，但学术界对改革后地级市的角色定位和职能转变研究较少，这与其重要的现实意义形成了强烈的反差。本文认为，应将“省直管县”后的地级市定位为“城乡分治、市县并置”格局下的“区域增长极”，加快政府职能转变，逐步裁撤涉农职能，强化宏观调控职能，重视文化教育职能，突出公共服务职能，通过行政区划的渐进调整、省级政府的职能转变以及市县关系的重新建构体现其定位与职能的匹配性。 【关键词】省直管县；中心城市；政府职能 一、引言 “省直管县”是我国“十二五”期间地方行政体制改革的重要内容之一，目前各地的实践探索蓬勃发展，理论研究也日渐丰富。这次以“省管市——市管县”向“省直管县”行政管理格局变动为表现形式的体制改革是一个需要同时妥善处理和协调好省、市、县三个主体的系统工程，其中地级市作为一级地方行政建制似乎面临着由“实”变“虚”的尴尬。在这样的转制背景下，对于地级市如何适应新的变化以及未来走向的问题，有的人表示出了自己的担心：地级市会被撤销吗？如果没有被撤销，地级市的定位又是怎样的呢？市县关系又是怎样重构的呢？地级市经济发展会受到县级权能扩大的掣肘吗？我国城乡差距拉大的事实会因此进一步升级吗？而由于地级市在此次改革中相对于省和县来讲利益损失较为严重，牵涉的问题也较为敏感，导致了无论是在理论界还是在实务界对地级市的定位和前途命运的考量都有些“避重就轻”的嫌疑，并没有明确的说法，这也是人们会有上述疑问的原因所在。 在我国目前“省直管县”的改革实践中，地级市的发展路径主要是以职能权限的下放为主要过渡形式，涉及到经济和社会领域管理权、财权、人事权由地级市向县部分或者全部的转移，并且由于下放权力的内容和程度的差异，各地的改革实践都呈现出了不同的特点，形成了多样化的模式，如海南直接实行行政“省直管县”；浙江主要是财政“省直管县”模式，并以县正职领导省直管和“强县扩权”的方式予以深化推进。与此同时，有些省份在改革措施中已经将地级市的定位和发展趋向问题纳入考虑范围和改革议程，对市级机构改革的路径进行了构想和设计，如湖南省就是按照“第一阶段是实行试点，第二阶段是虚化地级市、市县分置，第三阶段是撤销地级市、成为真正意义上的城市”这样一条路径进行分步实施。 在我国目前“省直管县”的学术文献中，地级市的定位问题往往是被列入“‘省直管县’改革的困境”之中，而相对于“省直管县”其他领域的文献来讲，专题讨论如何解决地级市定位问题的文献所占比重较小。张占斌认为地级市的管理层次虽然被取消，但其行政建制却不会被裁撤，其中心城市的作用只会被加强而不会被削弱，可以通过调整地级市的行政区划来解决在中心城市发展过程中可能面临的发展空间和经济腹地狭小的问题。[1] 刘慎松和吕孝胜认为地级市应在合理划分事权、以事权定财权的基础上扩大财源，一方面通过壮大自身财力来加快中心城市建设，另一方面通过带动县域经济来统筹区域发展。[2] 吴金群则从“统筹城乡发展”的视阈中来探讨“省管县”体制改革，而他在文章中所分析的“省管县”后的“城乡分治”的观点，不仅是作为改变我国被行政体制固化的城乡二元结构的重要思路和统筹城乡社会经济发展的重要手段，同时从行政组织结构和管理体制改革的角度看也是为市县关系的重新构建提供了有益参照。[3] 刘亚楠认为在省管县体制下要发挥中心城市对县域经济的主导作用，但也并未明确将中心城市与地级市相对应。[4] 由此我们就可以看出，学界在只针对于地级市在此次改革中应该如何作为、今后的角色担当是什么、通过什么样的机制途径来实现新的定位等问题的考量上还没有太多的论及。 明确合理的目标才是正确行动的前提。我们不能总是用“试错性”改革来掩饰因为只顾解决眼前局部问题而忽视长远全局利益而可能导致的过失。因此，在“省直管县”改革的背景下，对地级市定位问题理应引起更多学术和实践目光的关注，这不仅能为“省直管县”体制改革提供方向、减少深化推行的障碍；同时作为我国政府层级改革的重要一环，对于推进我国行政改革的总体进程有突出作用。 鉴于此，笔者意在为地级市在新体制环境下找到一个较为明确的定位，基于“‘市管县’的弊端是否是因为地级市在设立之时就存在定位偏差”的疑问为出发点，理性反思地级市最初的角色定位及其合理性：若是合理的，则说明是定位没有错，而是我们在实现定位的途径选择和实现方式上出了问题，那么新的定位就是基于原有定位的修正和完善；若不合理，则应对地级市进行全新的审视和重新定位。在明确定位的基础上，考虑为适应新的定位政府职能需要做出哪些转变，进而对如何实现这种定位和职能的匹配做一些个人观点的阐释。 二、中心城市论的“复位”与“正位” 基于前述经验与理论的综述，为了填补