区域行政法初论.pdfVIP

行政法学研究 2009年第4期 区．域．行．政．法．初．论米 李煜兴 (东南大学法学‘院，江苏南京211189讲师) 摘要：伴随着区域一体化进程，传统公共行政日渐向区域行政拓展，并推动行政法的转型与变迁， 区域行政法得以孕育。区域行政法以“新区域主义”为理论支撑，是跨行政区划政府间协作行政基础上 行政法的新发展。区域行政法在调整范围、基本原则与行为机制方面存在着区别于传统行政法模式的 显著特征。 关键词：区域一体化；区域行政；区域行政法 中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1005—0078(2009)04—092—06 近年来，区域经济一体化进程已成为我国经济与社会发展的明显趋势和显著特征。伴随着区域一 体化进程，跨区划的区域治理与区域法治问题日渐凸现，成为行政法学理论界与法律实务界关注的重要 课题。丰富多彩的区域一体化实践也成为推动行政法学理论更新与行政法制发展变迁的动力之源。+ 一、区域经济一体化与区域行政的兴起 (一)行政区域与经济区域之矛盾 根据区域经济学的理解，“区域经济一体化指称的是按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族 文化传统以及社会发展需要而形成的区域经济的联合体。”①区域经济一体化超越了省、市、县等固有的 行政区划界限，形成跨行政区划的经济区域。如江苏、浙江和上海两省一市因“地理相近、历史相通、人 文相亲、经济相融”，逐渐形成长三角经济区域。经济区域要求遵从市场规律，从更大的地域范围来审 视整个区域经济和社会的发展，同时在区域内部为实现共同利益而结成分工协作、互惠共赢的社会连带 关系。②行政区划则以特定地域为载体、以行政科层为特性、以属地管辖为原则，是为便于政治统治与 行政管理而进行的地域空间上的划分。经济区域强调的是区域经济的整体性、系统性与协作互补性；行 政区域则因地域管辖、级别管辖与事务管辖的限定，呈现出条块分割的特性。经济区域与行政区域各自 的特征注定两者之间存在着固有矛盾。 从区域实践看，行政区域与经济区域之间的矛盾长期存在、不断激化，往往导致“行政区经济”。 “行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而出现的一种与经济一体化进程相悖的经济 现象，表现为地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、地区产业趋同化，并最终导致区域城 市同质、产业同构、重复建设、恶性竞争等区域与市场分割现象。③以长三角为例，近年来长三角区域城 市间“港口之争”、“机场之争”、“招商之争”屡屡上演，区域产业同构化、城市同质化程度较高。实践表 明，在我国区域一体化进程中，不仅长三角区域，珠三角、环渤海、长株潭等其他庆域的行政区经济现象 也已相当严重。行政区经济在区域内部建立起一道道行政藩篱，阻碍了市场要素的正常流动，破坏了区 ·基金项目：江苏省高校哲学社会科学基金项目“区域行政规划——区域协调发展的机制研究”(08sJD8200026)。 ①陈剩勇：《区域政府合作：区域经济一体化的路径选择》，载《政治学研究》2004年第l期。 ②参见叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，载《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2004年第6期。 ③参见陈敏、阎小培：《1990年代以来中国行政区经济研究的进展》，载《学术研究》2005年第6期。 万方数据 李煜兴：区域行政法初探 域竞争的公平性与区域发展的协调性，已经成为阻滞区域经济一体化的重要障碍。 (二)区域政府行为的冲突与异化 在区域经济一体化进程中，区域政府在制度供给与公共服务等方面起着重要作用。但因行政区划 的刚性束缚和传统行政体制的制约，区域政府既是区域一体化的重要动力，也可能成为主要阻力。 首先，区域政府行为替代了市场机制，压抑了市场功能的发挥。区域地方政府兼具利益主体、行为 主体与竞争主体的多重身份。区域市场竞争中渗透着强烈的地方政府行为，限制了统一市场的形成和 市场机制作用的发挥。在长三角区域港口布局之争和各种“造城运动”的背后，都存在着区域地方政府的 巨大影响力。政府的有形之手取代了市场的无形之手，市场机制难以发挥资源优化配置的基础性作用。 其次，区域法律冲突与行政壁垒阻碍了区域一体化进程。区域地方政府在政策与行为方面存在诸 多的不一致与不协调，逐渐