公共管理背景下的国家级自然保护区财政改革.pdfVIP

Nature Ecological Conservation 自然生态保护 公共管理背景下的国家级自然保护区财政改革 Financial Reform of National Nature Reserves on A Background of Public Management 吴 健 文 峰 (中国人民大学环境学院，北京 100872) 摘 要 中国国家级自然保护区的管理和建设面临巨大的资金压力。本文利用公共经济学理论，分析了国家级自然保护 区的公共物品性质，据此论证有关管理和资金责任的分配问题，指出应该按照受益原则，由中央和地方政府共同承担国 家级自然保护区的资金责任，并以中央财政为主。本文还分析了中央政府承担相应资金责任的机会和可行性，政府正在 进行的以满足公共管理需要为目的的财政改革为此提供了不可多得的历史契机。本文最后提出了国家级自然保护区财政 改革的政策建议。 关键词 国家级自然保护区 公共管理 财政改革 过去20年，是中国自然保护区建设快速发展的 区所承受的损失给予足够的补偿，或为其提供适当 20年。截至2003年底，我国已建成各级自然保护区 的替代生计作为机会补偿，保护区的保护目标与周 1999个，面积14 398万hm ，占国土面积的14．4％。 边社区的开发利用动机形成了激烈的冲突。此外， 其中，国家级自然保护区226处，面积8871．3万hm ， 土地权属不清更加剧了这种状况。许多保护区由于 占同期全国自然保护区总面积的61．6％，覆盖了超 缺乏资金或者部门限制等，在成立保护区时没有依 过9％的国土 (全国环境统计公报，2003)。如此大 法完成保护区国有土地划拨或集体土地征用的程 面积且具有重要生态意义的国土的保护，显示出政 序，造成国家、集体对于保护区土地 (包括地上自 府对于自然生态保护的决心和高度重视。 然资源)权属不清，或者不同部门对保护区土地管 理权限冲突，在这样的产权制度基础上，保护区管 l 管理状况与资金问题 理机构行使管理权利时，必然面临与其他部门或周 尽管上述数字反映了近年来我国自然保护区建 边居民之间的权利冲突。 设的成就，许多实际问题仍然无法掩盖。 不难发现，上述大多数问题都与资金有关，主 一 是保护区管理能力差。大批自然保护区面临 要表现在： 道路交通、通讯供电等基础设施薄弱的问题，管护 (1)资金总量不足。保护区管理能力的建设，如 条件十分困难；科研监测的仪器设备严重不足，在 基础设施建设、监测科研、人员引进和培训，以及 保护区管理能力建设上，科研监测等设备的购置往 对周边社区居民的补偿和帮助其发展有利于保护区 往被放在最末的位置；管理人员专业素质明显偏 保护目标的替代生计等，都需要足够的资金。根据 低，生态、环保、动植物保护、管理等专业人员人 1999年对我国85个自然保护区的调查，平均得到的 数较少，即便是国家级保护区，大多数也根本没有 经费是52．7美元／kin (包括运行费和基建费，国家 自主科研和监测的能力；以及相对于保护区巨大的 投入和自我创收)，其中46个国家级保护区平均得 管护面积，管理人员总数不足等等。 到的经费是131．1美元／knl2。而根据世界自然保护监 二是保护区面临来自周边强大的资源开发和利 测中心 (WCMC)于1993年和1995年两次对108个 用动机的威胁。许多国家级保护区都位于偏远地 国家的公园和保护区调查统计的结果，平均得到的 区，周边往往是国家或省级的贫困县 (村)，居民 经费投入为893美元／kin ，发达国家平均为2058美 生产生活很大程度上依赖于保护区的自然资源，保 元／km ，发展中国家平均为157美元／km 。我国国 护区的建立无疑是对他们原本就十分有限的生存机 家级自然保护区的投入水平远远落后…。 会的剥夺或限制。由于保护区建立时没能为周边社