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独立学院教代会制度运行失范与规制 　　摘要：完善教职工代表大会制度并规范其运行对于独立学院具有特殊意义。独立学院教代会制度运行失范主要表现为制度缺失严重、行政主导明显和代表参差不齐。当从健全制度体系、突出监督功能和做好选拔培训等方面来规范独立学院的教代会制度的运行，促进独立学院健康有序发展。 　　关键词：独立学院；教代会制度；广东省 　　独立学院在不到20年的短时期内从无到有、从小到大迅速发展，截至2017年7月全国独立学院为266所，在校生200多万，办学规模超过全国本科教育的15%。作为历来得风气之先的广东省，独立学院数量虽不出众但质量和校均在校生人数在全国独立学院均处于领先地位――在2017艾瑞深中国校友会网独立学院排名中，前11名广东省占了4所而其余7所分布在7个省区[1]；16所独立学院在校生共计约28.37万人，校均1.7万人以上，人数在9千至2.8万之间。可见广东独立学院在全国独立学院中占据较为重要的地位且扩张程度大于全国平均。然而正因为发展过快过猛，欣欣向荣的景象中也隐藏甚至已暴露出大小不一的问题。首先是其合法性一直受到质疑，其次是内部治理结构容易失衡，最后则是教学质量及可持续发展令人担忧。上述问题的出现，当然与独立学院的宏观政策有关，受制于时代和制度因素。但从独立学院的自身发展而言，完善教代会制度并使之规范运行，则无疑是增强合法性、完善内部治理结构和保持可持续发展的理性选择。 　　一、独立学院教代会制度的特殊意义 　　在权力面前，个体单一的权力，难以形成有效的制约，必须借助一定的组织形式。教职工代表大会制度（和学生代表大会制度）是具有中国特色的学校民主制度。教职工、（学生）通过代表大会的方式，发表意见，参与管理，能取得好的成效。[2]这一表述概括了教代会制度对所有高校的一般意义，独立学院由于其特殊性而使得教代会制度衍生出一些更为特殊的意义。 　　（一）增强合法性的途径 　　无论独立学院还是其前身二级学院，从诞生之日就由于高收费、教育公平等问题而被质疑合法性不足，更有学者干脆认为独立学院完全不合法不合理。[3]退而言之，独立学院作为转型期中国特色的产物，有一定的合理性与合法性，但合法性不足是可以确定的。这里所指的合法性是一个宽泛的定义即某一存在物是否符合法的精神，包括法律、伦理和认同。[4] 　　无论是《高等教育法》第四十三条，还是《民办教育促进法》第二十六条，以及《学校教职工代表大会规定》（以下?称《规定》）第三条，乃至《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）第三十一条都明确规定学校应当建立教代会制度。独立学院建立教代会制度，一方面是对以上法律条文的回应，另一方面也有利于应对外界的合法性质疑。更重要的是，教代会制度的运行可以使得独立学院内部政策、规章制度等更为合法化。同时，由于资本的本性，出资人在追求“回报”的驱使下，将有可能侵犯广大教职工的合法权益，如何加强教代会在维护教职工合法权益中的作用，成为民办高校教代会制度建设需要迫切解决的问题。[5]这一点对于广东独立学院尤为重要，因为广东独立学院都实现了申办高校优势与社会资金的结合（北京师范大学珠海分校和电子科技大学中山学院由申办高校筹资）。质言之，教代会制度的建立与完善有利于独立学院合法律性与合伦理性及内外认同度的增强。 　　（二）完善内部治理结构的方式 　　中国特色现代大学制度的基本特征可以一般性地概括为“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”[6]。对当前的独立学院而言，更为关键和亟需的是形成科学决策制度，而形成科学决策制度首先要解决治理结构问题。[7]独立学院在决策层面的治理结构是一种以董事会而非基层党委为决策机构的结构形式，加上独立学院的举办方必须是公立高校且必然参与独立学院的领导与管理则从客观上造成了独立学院“一仆二主”的特殊现象――“一仆”即办学者（聘任的经营管理者），“二主”即申办者与出资者。[8]在独立学院诞生和初期阶段，“二主”的合作直接催生了独立学院的产生和迅速发展，但随着形势的变化，“二主”之间难以避免产生摩擦乃至矛盾。在公立学校，处于决策地位的基层党委是一种国家政治权力的延伸和体现，其与具体管理和经营的学校行政权力在价值观、根本利益等方面是基本一致的；但在独立学院，实际把控董事会的出资方是资本权力的延伸和体现，具体管理和经营的举办方派出人员代表的是国家政治和行政权力，这两者在根本利益和价值观等方面是天然不一致的。在短期的局部的共同利益实现以后，二者在对待独立学院的经营发展上必然逐渐出现分歧乃至矛盾。质言之，独立学院内部治理结构易产生权力失衡。 　　“把权力关进制度的笼子”强调的是用相应的制度对权力进行制约。教代会制度就是一种制约权力的制度且是一种以“权利制约权力”的方式，因为“教代会本质是一个权利机构”[