关于如何完善土地流转的制度探讨——基于日本农地中间管理制度的分析与启示（三）.pdf

关于如何完善土地流转的制度探讨 关于如何完善土地流转的制度探讨 关于如何完善土地流转的制度探讨关于如何完善土地流转的制度探讨 ——基于日本农地中间管理制度的分析与启示——基于日本农地中间管理制度的分析与启示 ————基于日本农地中间管理制度的分析与启示基于日本农地中间管理制度的分析与启示 （三（三）） （（三三）） 2018年 10月 26 日 四、四、日本农地中间管理制度的启示日本农地中间管理制度的启示 四四、、日本农地中间管理制度的启示日本农地中间管理制度的启示 随着经济发展阶段的上升，从生产主体的角度看，农业的目标必然会从满足基本生计转向 通过商品生产经营获取与经济发展水平相适应的收入，扩大经营规模是自然的选择。而在 土地资源稀缺，小规模经营普遍的东亚地区，土地流转是应对农业生产方式转变的必由之 路。日本为促进土地向农业承担者流转、集中而建立的农地中间管理制度，强调流转制度 与农业发展目标的一致性，注重运用补贴这一经济杠杆，重视政策目标群体参与等的做法 对中国完善土地流转制度有一定的参考价值。 (一)以目标为导向，完善制度设计 总体上，鼓励土地流转，促进适度规模经营是手段，发展农业生产才是目标。日本出台的 农地中间管理制度较为完善，一是实施范围限定在农业振兴区域，这是都道府县依法确定 的，为发展农业确保优质耕地，严格执行农地农用，并优先享受农业基础设施补贴的区域。 二是土地中间管理权的设计将土地使用权从所有权中分离出来，为机构获取并参与使用权 的流转确立了法律依据。三是在全国范围内按照统一的制度机制开展土地流转。四是农地 中间管理制度注重土地流转与当地农业发展目标相一致。土地流转制度设计与发展农业生 产的目标结合紧密。 近年来，中国开始积极推进土地流转工作，2014年11 月中共中央办公厅、国务院办公厅 印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对引导农村土 地(指承包耕地)经营权有序流转、发展农业适度规模经营的原则、规范引导农村土地经营 权有序流转、加快培育新型农业经营主体和建立健全农业社会化服务体系等提出了指导性 意见。2016 年 10 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承 包权经营权分置办法的意见》对“三权分置”办法进行了原则性规范。但在操作层面，并 没有出台涉及机构建设、流转规范、相关利益主体责任分工等适用于国家整体的措施，地 方政府在土地流转上的体制机制创新以及流转平台建设是主要的实践方式。在推进土地流 转的过程中，存在追求大规模、所支持经营主体不明确等问题，缺乏对土地流转与农业发 展目标之间关系的重视、等问题。土地流转是手段，不是目的，有必要以目标为导向，从 国家层面进一步完善土地流转的制度设计。 (二)细化政策措施，合理引导土地流转 日本的农地中间管理制度中，设计了按参与流转时间先后，采用不同补贴标准的差异化补 贴方式，这种“先用多补”的做法对有转出需求的农户积极利用流转制度有激励作用；对 制度实施区域的限定使得该制度与之前的支农重点保持了一致，保证了农业政策的连续性， 同时，也体现了对财政投入效率的重视；把地方农业发展规划作为中间管理制度支持的前 提有利于保障财政补贴符合农业发展的方向；设定“中间管理权”的做法为管理机构开展 土地流转业务理顺了法律关系。 与日本相比，中国的土地流转面临更加复杂的形势。首先，需要考虑巨大人口的粮食安全， 控制土地利用的非农化和非粮化。其次，农户自身耕作愿望减弱与土地权利意识增强混在 的现实使得土地流转不得不面对一些非经济因素的影响；第三，解决土地关系的复杂化需 要理顺相关法律关系。随着城乡一体化进程的深入，农村人口流动加速，离农离村现象已 经十分普遍，农民从事职业和居住地的多元化对现有的承包制度提出了挑战，在第二轮土 地承包到期后再延长三十年的政策已经明朗的情况下，与土地关系密切相连的村集体成员 权的规范等关键问题的解决有待法律制度的调整。因此，中国有关土地流转制度的设计更 应该注重准确定位今后的农业生产主体