非正式问责、组织学习与政策执行：J市政府职能转变综合改革的案例研究+（上）.pdfVIP

非正式问责、非正式问责、组织学习与政策执行组织学习与政策执行：：JJ 市政府职能转变综合改革的案市政府职能转变综合改革的案 非正式问责非正式问责、、组织学习与政策执行组织学习与政策执行：：JJ 市政府职能转变综合改革的案市政府职能转变综合改革的案 例研究 例研究 （（上上）） 例研究例研究 （（上上）） 2018年 06月 20 日 摘要：摘要：在改革“执行难”的困境之中，如何推进改革不仅考验着决策者的政治智慧，更拷 摘要摘要：： 问着在依法治国背景下地方治理能力和治理体系的水准。本研究以我国东部地区 J市推行 行政体制改革的实践为案例，通过观察、访谈和文本分析，归纳了非正式问责对改革相关 政策执行的影响。研究发现，以工作会议为形式建立的非正式问责机制集成了促进行为、 使用非正式奖惩、非正式监测和部门竞争等因素，发挥了“以柔克刚”的作用，弥补了正 式问责机制对激发政策执行动力和意愿的局限性，而组织学习机制对于非正式问责作用发 挥具有保障作用。 关键词：关键词：非正式问责，组织学习，政策执行，改革 关键词关键词：： 一、一、引言引言 一一、、引言引言 在近四十年的改革开放进程中，“执行难”一直是屡屡出现的问题，制约着改革目标的实 现。党的十八届四中全会提出了“全面推进依法治国”的重大历史命题，要求各级政府依 法全面履行政府职能，特别是指出“强化市县政府执行职责”，旨在着力破解“执行难” 问题。在此背景下，许多人士呼吁以正式的问责制度来约束执行者的行为，以期实现政策 目标，即“一提改革就讲问责”。但遗憾的是，公共管理领域层出不穷的“问责悖论”表 明，正式的问责制度并非包治百病的良药，常遭遇“越强化问责则越难以奏效”的困境。 [1][2]那么，摈弃依赖于正式问责制度的传统思维，是否能够通过其它机制促进政策执行？ 例如，更加灵活的非正式问责及相关联的组织学习等机制是可能的选择。以往研究尚未对 此提供答案，而在当前亟待推动改革的背景下，对此问题的探索兼具重大的理论与现实意 义。 [3] 为此，本文采用案例研究及过程追踪方法， 通过对特定改革事件过程的分析，给出关于 非正式问责与政策执行的因果关系解释。在国内缺乏深入的经验研究而国际研究发现存在 情境差异的情况下，本文的案例研究能够为推进地方政府改革提供新的思路与经验证据， 同时丰富当代政府问责的理论体系。具体地，本研究使用的所有数据均来源于实地观察、 深度访谈和公开发布的网页资料，质性和定量数据能够形成“三角验证”，确保本研究具 有足够的效度与信度。 二、二、国内外研究回顾国内外研究回顾 二二、、国内外研究回顾国内外研究回顾 在以往研究中，学者多关注目标责任制、行政问责制、绩效审计等正式的问责机制，[4]-[6] 而对非正式问责的关注较少，仅有少数国际研究在近年来开始对非正式问责进行探讨。研 究表明，行为主体通常存在于正式和非正式机制所构造的问责网络之中，[7]非正式问责的 作用也不可小觑。 问责是一种社会关系，即行动者有义务向裁定者解释和说明其行为表现，由裁定者进行评 [8] 判并使行动者面临特定的后果（正式或非正式的惩罚或奖励）。 在组织理论中，正式问 责是指那些组织为了监督和控制成员而采用的相对客观的外部制度体系，例如绩效评估和 审计；非正式问责则与此相对，指那些相对主观的内部制度体系，例如组织规范、信念、 价值观和文化。[9] “非正式”可以体现在问责关系的各个环节上，例如非正式的职责、奖 [10] 惩或主体等。 Romzek 等提出，重复互动、信任、促进行为、非正式奖惩和非正式监测 等都是公共部门非正式问责机制可能涉及的内容。他们发现，会议是一种能够实现非正式 问责的渠道——在科层制下的合作网络中，频繁和持续的沟通使行动者之间产生了一种非 [11] 正式的规范，尽管没有正式的惩戒，也能够实现行动者对利益相关者期望的管理。 事实上，