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从公共选择理论视角透视非常态式的政策终结 摘 要： 政策终结是公共政策实施过程的重要环节。 在现 实公共政策实践中， 存在着常态式的政策终结和非常态式的政策 终结两种情况。 从公共选择理论的视角对非常态式的政策终结进 行分析，有助于探究非常态式政策终结的原因和克服非常态式政 策终结的对策， 在我国公共政策终结的实践中， 应当注重与公共 政策各个环节协同配合， 进行科学的政策论证， 推进公共政策终 结的科学化、民主化与法制化。 没有结束，就没有新的开始，但结束并不意味着好的开始。 公共政策终结是必要的，但不是随意的，应当是常态式的，而不 是非常态式的。同时，政策终结并不是一个孤立的环节，在实行 政策终结的过程中， 必须重视政策评估和监控环节的配合。 它与 政策制定一同分别位于政策周期的两端， 应当做到善始善终， 而 不是虎头蛇尾。 一、非常态式政策终结的主要特点 政策终结是上个世纪 90 年代后，才比较广泛地进入研究者 的视野。 作为政策制定的对立面， 政策终结意味着一个政策周期 的结束和另外一个政策周期的开始， 在政策周期的链条上是关键 的一环。关于政策终结的界定， 国内外学者有着诸多不同的看法。 我国知名学者陈振明在综合各种定义的基础下， 对政策终结进行 了一个比较全面的界定。 他认为， 政策终结就是政策决策者通过 对政策或项目进行慎重的评估后， 采取必要的措施， 以中止那些 过时的、多余的、不必要的、 或无效的政策或项目的一种政治 （或 政策行为 ） 。从这个定义出发，我们发现政策终结是一种慎重和 合法、 合理的政治行为， 是政策有效实施过程中一个不可或缺的 环节。 政策终结意味着政策的存在必须是有效的， 无效的政策必 须及时地废除，也就是说政策没有无效地存在的理由。因此，从 理论上讲，我们可以把这种情况的终结称为常态式的政策终结， 也就是陈振明学者所定义的政策终结。 然而， 在现实的公共政策 实践中， 许多的政策领导者、 制定者和执行者往往是假借政策终 结之名， 无意或者有意地中止有效的政策， 而取而代之的是无效 的政策或效果不佳的政策， 我们把这种终结方式称为非常态式的 政策终结。 非常态式的政策终结， 往往是由于政策主体的主观因素造成 的，或者是政策主体背后隐藏着追求个人或个别利益集团特殊利 益的动机，或者是政策主体对现实政策环境的无知而出现的愚蠢 行为。在以往公共政策的实践中， 我们可以发现以下几种主要的 非常态式的政策终结。 第一，从政策主体上看，非常态式的政策终结具有任意性。 这主要有两种情况： 一是政策终结是由部门领导者决定， 没有几 上几下、集思广益，广泛听取各方面的意见，政策往往因领导人 意志的改变而改变， 因领导人的变换而变换， 这种领袖型的决策 方式使得领导人的意志成为政策终结与否的根本尺度。因此， “新官上任三把火”，往往也使得某些好的政策“毁于一旦”、 “无辜丧命”。二是政策是否应当终结并没有进行科学的论证， 而是凭着政策主体的主观臆断来进行。 这种终结方式如果遇到独 裁者，无疑就像烈火遇到丁干柴，或者抢劫犯遇到了富翁，其结 果是致命的。 第二，从政策程序上看，非常态式的政策终结具有非法性。 而非常态式的政策终结不是运用科学的程序， 把政策终结建立在 科学评估的基础上，依照法定的程序来进行，而是靠发文件、命 令、公报等形式进行，甚至是领导者的“三拍” （ 拍脑袋、拍胸 脯、拍屁股 ） 就莫名其妙地终结某些好的政策。 第三，从政策监控上看，非常态式的政策终结具有封闭性。 在政策终结之前， 政策主体没有把“旧”政策执行的情况向政策 客体通报，也没有把要颁发的“新”政策向政策客体征求意见。 相反，政策终结是在封闭的空间里，通过几个领导的“圆桌会 议”来决定，而不是在接受应有的监控中产生的。 第四，从政策结果上看，非常态式的政策终结具有破坏性。 没有好的政策就不会有好的政策结果，这是一个妇孺皆知的道 理。但是，政策主体往往没有估计到或者不顾非常态式政策终结 的破坏性后果， 从而不仅使得已经凝聚着积淀成本的好政策难以 得到延续。在这种情况下， 一切从头开始， 显然就不是好的开始， 取而代之的是公共资源的浪费。 二、公共选择理论视野下非常态式政策终结的原因探析 公共选择理论产生于 20世纪 40 年代末，并于 60年代末 70 年代初形成一种学术思潮。它以微观经济学的基本假设 （ 尤其是 理性人假设 ） 、原理和方法作为分析主具，来研究和刻画政治市 场上的主体的行为和政治市场的运行。 公共选择理论在分析政治 市场时主要特点是：“经济人”假设和交易政治学。首先，公共 选择理论认为，政治与市场类似，政治领域的官员应是理性的， 他们所扮演的角色类似于市场领域的经济人。 个人参与政治活动 的目的是追求个人利益的最大化