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从后工业社会的服务行政构想看生态行政创新 基金项目： 国家社科基金项目 (07BZZ016) ；江苏省社科基金 项目 (06JSBZZ003) 毋庸置疑，目前对于“服务行政”以及“服务型政府”的理 解，无论是在我国的学界还是政界都没有完全达成一致， 而认知 上的歧义性与随意性已经成为实践混乱以及异化的主要根源。 笔 者认为，以我国学者张康之教授为代表的一种面向后工业社会的 “服务行政”构想或“服务型政府”思考更具独到性、 深刻性和 系统性。而生态环境问题也恰恰是从工业社会走向后工业社会的 历史转型中的典型性问题之一， 生态环境问题特征及其治理困境 也需要一种面向后工业社会的生态行政才有可能真正地获得破 解。因此，从后工业社会的服务行政构想看生态行政创新既是当 代生态行政创新的内在要求与必然趋势， 也是面向后工业社会的 服务行政构建的一个具体实现与重要缩影。 一、一种面向后工业社会的服务行政构想 从概念溯源上来说， “服务行政”经历了不断演变的历史过 程。它最早作为行政法学中一个非常独特的术语， 是由德国行政 法学者厄斯特 ?福斯多夫在 1938 年发表的《作为服务主体的行 政》一文中提出的。 他所说的“服务行政”是在检讨自由主义政 治理论的基础上， 强调行政权力必须介入私人生活， 政府应当负 有广泛的向民众提供生存照顾的义务， 目的也主要是为了完善与 发展行政法学的基础理论。而本文讨论的“服务行政”是指在 20 世纪末的中国学界，由行政法学引入到行政学领域，目的是 为了引领当代行政改革与行政发展的方向和目标的一个新概念。 综观我国学界众多的“服务行政”以及“服务型政府”观 点，大致可以分为两大类： 一类是基于具体的行政职能或行政方 式转变的层面， 如认为， 服务行政是以提供公共服务职能为主的 行政，是从经济建设职能转变为公共服务职能的行政； 或者是所 谓“一站式”的集中提供服务和改善服务态度的行政。 这种从行 政系统的某个或某些要素方面来界定服务行政， 显然只是反映整 体意义上的行政模式中的部分内容和部分特征； 而且服务行政与 表现其它行政职能的统治行政、 管理行政是可作为共时态存在的 目标，而与表现其它行政方式的法治行政、责任行政、透明行政 也是可以作为同级甚至更低层次存在的概念。 这种定位的服务行 政只能反映传统行政模式在某些方面的量变过程， 其目的并不在 于超越与变革传统的行政模式， 而只在于修补与完善传统的行政 模式。另一类是基于整体的行政模式转换的层面， 即认为服务行 政是指具有“公民本位”或“社会本位”的服务价值理念， 并将 这种价值理念贯穿和渗透于政府制度安排和政府职能定位及其 工作方式等公共权力运行的所有环节和全部过程之中的行政。 显 然这种定位的服务行政体现了整体意义上的行政系统中各种要 素的全面创新； 而且这种服务行政是面向未来的行政模式， 它和 统治行政、管理行政或管制行政等是置于人类社会发展历史过程 的不同阶段中历时态存在的目标； 这种服务行政也是最高级或最 核心层次的行政模式，它和法治行政、透明行政、责任行政是处 于不同层级之间的概念。这种定位的服务行政反映对于传统行政 模式的超越与质变的过程，目的在于指明行政改革与发展的总体 目标与根本方向。 然而，基于整体的行政模式转换层面的服务行政理解又可以 分为两小类：一类是虽然强调服务行政必须具有“公民本位”或 “社会本位”的价值理念，但在行政制度安排或行政方式方法等 方面仍然固守于某些传统行政模式中的内在要求， 如存在于管理 行政模式中的法治行政、有限行政、责任行政、绩效行政等近代 社会以来形成的政府范式要求。另一类是不仅坚持服务行政的 “公民本位”或“社会本位”的价值理念， 而且在行政制度安排 以及行政方式方法等方面也都具有不同于传统行政模式的变革 与创新内容。笔者认为，张康之教授的服务行政构想应当是代表 后一类的思路和观点。 张康之教授按照历史与逻辑统一的方法论原则， 从人类社会 历史发展的宏观视野中来定位“服务行政”以及“服务型政 府”。他认为，人类社会的发展经历了由农业社会到工业社会再 到后工业社会的变迁，相应地，其社会治理模式演变也经由统治 型社会治理模式演变为管理型社会治理模式， 并将走向服务型社 会治理模式。而行政作为社会治理模式的重要组成部分， 也相应 地经历统治行政到管理行政再到服务行政， 或统治型政府到管理 型政府再到服务型政府的演变。 其中，服务行政以及服务型政府 是正在生成的社会治理模式和政府模式。 他主张在后工业社会背 景下，运用创新性思维，在管理行政或管理型政府的一切失败教 训中展开对于服务行政以及服务型政府的构想。 当然，这个构想 包括着十分丰富的内容，可以从行政体系中的各种要素以及从宏 观到微观的不同层面来进行描述； 这个构