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社会公共利益的滥用与保护 一、社会公共利益是什么 对社会公共利益的态度是经济法不同于民法和行政法的重 要方面。法律解决社会矛盾的基本立场被称为法律部门的本位思 想，主要有社会本位、 国家本位和个人本位。 经济法是社会本位， 以维护社会公共利益为出发点； 行政法是国家本位， 以维护国家 利益为出发点； 民法是个人本位， 以维护个人利益为出发点。 [1] （P61-62） 然而， 社会公共利益是一个模糊的富有争议的概念， 黛博拉?斯通指出： “在何谓公共利益这个问题上 , 永远无法形成 广泛的共识。公共利益如同一个空盒 , 每个人都可以将自己的理 解装入其中。” [2] （ P23） 也许正因为这样，很多人不愿深入 这个麻烦的命题，但它又是我们研究经济法必须面对的问题。 在国外，有一些关于社会公共利益的讨论。 《公共政策词典》 解释，公共利益是社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个 狭隘或专门行业的利益。 [3] （P930） 林德布罗姆认为 , “公共 利益”并不表示一致同意的利益， 而仅表示某些人看来对公众有 利的事物。 [4] （P27） 边沁认为，公共利益是“组成共同体的 若干成员的利益的总和； 不理解什么是个人利益， 谈公共利益便 毫无意义。” [5] （ P58） 将公共利益与集体利益、某些人利益 和个人利益相提并论，有合理的地方，也有不合理的地方；公共 利益和集体利益、某些人利益、个人利益有联系，但更重要的是 区别，否则无法理清经济法、行政法、民法的不同追求，也不利 于明确国家干预的价值目标。 德国学者尝试以地域或人数作为区 分社会公共利益的标准。在罗厚德( C. E. Leuthold )看来，公 共利益是一个相关空间内关系大多数人的利益， 这个地域或空间 以地区为划分标准，且多以国家之 (政治、行政 )组织为单位；地 区内的大多数人的利益， 就足以形成公益， 至于在地区内居于少 数人的利益，则称之为个别利益，必须屈服于大多数人的利益。 “人数说”由罗门 ?斯克诺 (Roman Schnur) 提出，认为公共利益 是不确定多数人的利益 , 这个不确定的多数受益人就是公共的内 涵；也就是说 , 根据受益人多寡的方法决定，只要存在大多数的 不确定数目之受益人，即属公共利益。 [6] ( P184-186) 在我国经济法学界， 李昌麒先生对社会公共利益作出了精辟 的阐述，他认为：“社会公共利益是指广大人民的利益。这里所 指的‘广大，一是指范围上的广大，既有全国性的广大，又有 地区性的广大，其外延取决于特定法律、法规适用的区域；二是 指时间上的广大， 既包括生活在地球上的当代人， 也包括未来生 活在地球上的人们。” [1] ( P62) 在笔者看来，社会公共利益的认定应具备三个条件：第一， 普遍性。社会公共利益的内容涉及全局性的社会公共性的重大项 目，它的内容是广泛的、普遍的。纵观各国立法之规定，许多国 家对于社会公共利益之“公共性”的理解都日益严格， 例如为国 民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等需 要而开展的事业，才被认为具有公共性。第二，开放性。社会公 共利益享有群体为所有的人， 它不排除任何人的权益，既不为封 闭的某一区域所独占，也不为特定的某些人或某个人群所享有， 这是它不同于国家利益、地方利益、集团利益、个人利益的地方。 第三，稳定性。社会公共利益的内容是恒定的，即使不同的历史 时期它的内容也是相同的，此一时期的社会公共利益肯定被彼一 时期承认。 虽然人们对社会公共利益的定义尚没有一个统一的概念， 但 是，社会公共利益绝对不是可有可无的点缀， 尤其是在国家干预 经济的时候。国家对经济生活的干预， 应当以社会公共利益的实 现为己任，是对全局性的、社会公共性的、需要由国家进行干预 的经济关系的干预。国家干预的主体是国家， 代表国家的机关则 是权力机关、行政机关和司法机关，权力机关制定法律，行政机 关依法行政，司法机关依法裁判，从而构成了国家干预的各自独 立、分工合作、相互制衡、有效运行的治理结构。 二、社会公共利益的行政滥用 国家干预与市场失灵相联系。市场是资源配置的方法之一， 某些因素的存在，如垄断的出现、价格机制的缺位、信息的不对 称、公共产品的不足、经济周期的爆发等等，都会使市场在资源 配置方面出现低效率的非理想状态。 为了消除市场失灵，国家从 社会公共利益的角度出发，对市场主体、市场运行、宏观经济、 社会分配做出理性的干预。 在现代社会，行政权力的扩张，缩小了立法和司法的空间， 似乎行政机关成了国家干预的唯一代表。 实现国家干预的价值目 标，政府应当同时具备三个条件：（ 1）政府是社会公共利益的 忠实代表 , 其干预行为必须出于纯粹的善意， 目的是社会公共利 益最大化；（ 2）政府具有完