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社会治理的目标、动力及路径选择 为了有效解决一系列棘手的公共问题，走出政治、经济、社 会等方面的协调发展面临着治理上的困境， 实现公共利益的最大 化，世界各国政府自觉、理性地调整了适应国家与社会关系，更 新了公共行政范式与社会治理理念， 在充分发挥政府主导作用的 同时， 积极调动与发挥社会力量的主体作用， 形成了社会多元共 治的格局。 一、秩序化是社会治理的终极目标 在现实生活中， 每个人都具有自然人与社会人两种身份， 并 在以家庭为中心的自然领域和以社会为中心的社会领域活动。 在 西方政治学理论中， 社会领域是人们为了自身生存和发展而结合 成的社会共同体。 社会秩序是维系社会共同体存续的必要前提。迈克尔 ?博兰 尼将社会秩序分为一元的单中心秩序与自发的多中心秩序两种。 一元的单中心秩序就是哈耶克所谓的建构的秩序――直接凭借 指示、命令等外部权威来计划和建立的行动秩序； 自发的多中心 就是哈耶克所谓的自发秩序――行为主体自发自愿地服从共同 承认的规则而形成的间接行动秩序。 任何一种秩序在其形成过程 中都需要调节利益冲突， 化解社会矛盾， 回应社会诉求及应对社 会危机。社会管理正是国家与政府以维护社会秩序为目的而进行 的规范和协调社会关系、社会组织和社会行为的活动。 从人类社会发展进程看， 社会管理必然走向社会治理。 为了 缓和日益复杂的社会事务与相对集中的公共权力之间的矛盾， 自 20 世纪 80 年代开始，世界上许多国家和地区开始尝试重新配 置公共权力， 试图通过向社会组织、 私营部门等开放权力的方式 来提高国家管理的弹性与韧性。 政治国家与社会关系从“善政” 走向“善治”， 公共行政范式从“统治”走向“治理”。 新型政 治国家与公民社会的关系得以构建， 各种社会管理主体的关系达 到最佳状态， 各种社会管理主体的角色与作用得到充分发挥。 政 府开始遵循集体行动的逻辑， 学会了用新的工具和技巧去指导社 会治理。 政府在社会治理中发挥着主导作用， 通过议题的选择与 建构，实现自上而下的政治动员，进行有效的风险控制、风险分 摊和风险吸纳； 社会力量在社会治理中发挥着主体作用， 理解与 支持政府的社会治理活动， 在政府的政治动员下积极参与社会治 理活动。 二、从“统治”走向“治理”的公共行政新范式 “范式”( paradigm )一词，源自希腊词 paradeigma ，意 为“范例”、 “模式”或“模型”。托马斯 ?库恩认为，范式通 常指那些公认的科学成就， 它们在一段时间里为实践共同体提供 典型的问题和解答。 库恩在科学界定“范式”含义的基础上进一 步提出了“范式变迁”的概念。 他认为， 当某一范式需要变化或 转型时， 就会发生一场科学革命。 这种情况在公共行政学研究过 程中得到印证。 长久以来， 大多数公共行政学者将研究焦点置于 公共行政“范式”及其“范式变迁”之上， 并在相关概念及其转 换方式等问题上争论不休，观点迥异。 公共管理改革中最具争议的问题之一就在于传统公共行政 是否可以被视为范式。 20 世纪 30 年代，传统公共行政学范式自 身的局限性进一步凸显。“危机”成了公共行政学面临的问题。 传统范式已经过时， 新的范式运营而生并取旧的范式而代之。 20 世纪 80 年代，风险社会的提出再次加速了公共行政范式的转换。 显然，“危机”的意义就在于， 它可以指示更换工具的时代已经 到来。 在英美政治学理论中， “统治”一词指国家正式机构及其对 法定强制权的垄断， 以其决策并执行决策的能力为特征。 人们尤 其认为，统治指的是与为了维持公共秩序及促进集体行动有关的 在民族国家层面运行的正式制度性程序。 “治理”是一种区别于 “统治”的新管制流程与管制方法，体现了既定规则的改变状 况，意味着一种不通过外部强制实行的结构或秩序， 这种结构或 秩序是多重管制及相互影响的因素互动的结果。 “治理”理论代 表了一种全新的公共行政范式， 从一开始就必须区别于传统的政 府统治概念， 是对经典公共行政学危机的有力应对。 其本质在于 不再单单依赖政府权威与政府管制， 而在于通过充分尊重和相信 公民社会的自组织和自管理能力， 依靠国家与社会、 政府与公民 的良好合作来施政来实现公共利益的最大化。 三、从“善政”走向“善治”的新型国家与社会关系 亚里士多德认为“政治的目的是追求至善”。 在他看来， 人 类的一切行为、 一切共同体都是为了某种目的， 而这种目的就是 某种善。 在我国传统政治文化里， 善政是国民期望的理想的政府 管理模式，其主要意义在于能给官员带来清明和威严的公道和廉 洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没 有偏爱。俞可平认为，善政一般具有民主、责任 、 服务 、 质 量、 效益、专业、透明和廉洁八个要素。 20 世纪