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美国儿童照顾政策及其对中国的启示 一、 美国儿童照顾社 “儿童照顾”是一个影响个人生活和公共政策领域的问题。一方面, 家庭外部的劳动力市场构成与社会资源的分配型态会渗透到家庭中, 影响其可获得的儿童照顾资源的数量、类型及质量;另一方面, 家庭内部成员互动的机制直接决定了儿童照顾形式的选择。儿童照顾问题的解决, 既影响儿童的安全与身心发展, 也影响其父母的工作与生活。 在美国等工业化发达国家, 儿童照顾问题已经从最初的“家庭问题”, 演变为“社会问题”, 并进一步发展为“社会政策问题”, 形成了一系列解决儿童照顾需要的社会政策。然而, 目前我国的儿童照顾问题仍停滞于“家庭问题”和“社会问题”之间, 更未成为“社会政策问题”, 迄今缺乏明确、系统的解决儿童照顾问题的社会政策。 根据2011年国家统计局发布的《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》, 我国目前有2亿2千多万14岁及以下年龄的儿童。应该说, 所有的儿童都有受照顾的需要, 但是并非所有的家庭都有能力提供充分的照顾。社会经济地位较低的家庭的儿童照顾资源相对更为匮乏。城市低收入家庭的子女、进城务工者的子女, 以及农村留守儿童等群体的受照顾问题十分突出。根据中华全国妇女联合会的《全国农村留守儿童状况研究报告》, 我国有4000多万14周岁以下的农村留守儿童。每逢暑假, 许多农村留守儿童像候鸟一样出门到父母打工所在地团聚。然而, 近年来, 关于与父母团聚的农村留守儿童在假日因缺乏照看而遇险的新闻报道不断。随着工业化和城市化进程的加快, 家庭结构已经发生了很大变化, 传统私人领域的儿童照顾问题也发展到亟需社会政策介入的阶段。 本文对美国儿童照顾政策的框架进行了梳理, 分析形成有关政策的原因, 并对其政策效果做出评述, 最后探讨了对中国的借鉴意义。展开这项研究的目的是希望能够弥补国内就相关问题研究的不足, 同时为进一步完善我国儿童照顾政策提出一些建议。 二、 美国的儿童照顾政策 (一) “补助未成年人政策”及重点救助政策 20世纪初, 由于较低的社会经济水平以及相应社会政策的缺位, 美国儿童的生活与发展均处于较低的水平。1900年, 每4个5岁以下儿童就有1个死亡。当时, 学龄儿童的入学率仅为8%, 且全美有200万10至15岁的童工。虽然1909年白宫召开了第一次有关儿童的会议, 但是联邦政府关于儿童的政策直到1935年才得以明确。1935年《社会保障法案第四条》 (Title IV Social Security Act) 推出了为孤残儿童提供保护的政策。之后关于儿童的法案开始日臻完善。 美国的儿童照顾政策是美国扶贫政策的重要组成部分, 属于实物补助型政策。20世纪以来, 美国扶贫政策大体经历了3个时期。 第一阶段为开创时期 (1935年至1960年代初期) , 以制定和推行干预贫困、营养、和教育问题的政策为主。1935年, 作为《社会保障法案》的一个部分, 美国国会通过了“补助未成年人政策” (Aid to Dependent Children, 简称ADC) 。该政策对单亲或失去双亲的16岁以下的儿童提供补助。财政责任上, 联邦政府提供三分之一, 州政府负担三分之二。州政府决定领取补助者所需具备的资格。1939年以前仅覆盖符合资格的儿童, 之后开始将其母亲也纳入补助的对象。1946年, 联邦政府制定《全国学校午餐法案》 (National School Lunch Act) , 帮助学龄儿童健康发展。1954年, 最高法院宣布各州颁布的黑人学生和白人学生分校的法律违宪 (Brown v.Board of Education) , 从而为实现教育机会平等打下基础。 第二阶段为发展时期 (1962年至1996年) 。“补助未成年人”政策被进一步发展为“补助有未成年儿童家庭”政策 (Aid to Family with Dependent Children) , 之后作为美国主要的扶贫政策延续了34年。与此相关, 作为约翰逊总统“向贫困开战”和“伟大社会”计划的一个部分, 学前教育 (Head Start, 亦称“开端计划”) 项目于1965年开始施行, 广泛推进3至5岁儿童的学前教育。专门针对儿童照顾需要的政策始于1990年。该年, 国会设立了“儿童照顾与发展款” (Child Care and Development Block Grant) , 是联邦政府应对低收入家庭儿童照顾需要的专项政策。 第三阶段为改革和调整阶段 (1996年至今) 。一般将1996年联邦政府通过的《个人责任与工作机会协调法案》 (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act) 视为美国近期福利改革的标志。这次改革