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美国支付、清算和结算体系监管框架述评 作为国际主要货币的出口国和主要的国际金融机构，美国金融体系的日常交易、结算、付款和清算总额达到数万亿美元。这种高频和巨额的交易, 不仅需要功能齐全而稳健的支付、清算和结算 (payment, clearing and settlement, 简称PCS) 体系支撑, 而且对金融基础设施及其监管主体都提出了非常高的要求。 美国金融体系错综复杂, 但主导提供美国的PCS体系功能的机构主要有两大类:一是美联储, 主导一些关键的支付、清算和结算活动;二是从事支付、清算和结算活动的私人机构, 包括金融稳定监测委员会认定的系统重要性金融基础设施, 以及其他尚未被认定的私人机构。在金融危机之前, 整个PCS体系由多个机构实行多层次监管;2008年金融危机之后, 金融稳定监测委员会巩固原有的监管措施, 并完善了监管框架和法律约束原来不受法律监管的金融衍生品市场结算体系, 初步形成了致力于削弱系统性风险的多头伞状和网状监管体系。 一、 美国pcs体系监管主体 考察美国金融体系监管框架运行实践, 不难看出, 美国PCS体系监管主体包括:美联储、美国证券交易委员会 (SEC) 、美国商品期货交易委员会 (CFTC) 等。 (一) 监管机构的基本任务 1、 设立支付清算体系监管机构 美联储同时充当市场服务商和监管者的角色, 总的趋势是在直接提供服务方面逐步淡出, 在2008年金融危机之后, 其监管角色得到强化。美联储曾在1986年设立的支付体系政策咨询委员会, 延续至今, 也是其发挥监管角色的具体执行机构。委员会由三位联储董事会成员和三位储备银行行长组成, 主要就美国国内外支付结算相关问题提供政策和战略建议, 包括分析整个支付清算体系面临的风险并为私人机构管理支付清算风险提供建议;分析支付结算清算体系与金融稳定的关系;分析支付清算工具及整个市场的发展趋势;直接为支付清算体系提供日间信贷服务;与私人机构在零售支付和批发性支付领域的合作事宜等。在直接提供市场服务方面, 以1980年美国国会颁布的《货币控制法》为分界点1, 美联储在直接的支付、结算、清算服务中逐步淡出, 但依然保留了其中一些服务, 具体的金融服务由以下机构具体执行, 见表1。 2、 清算公司的种类 美国证券交易委员会 (SEC) 主要监管资本市场上二级证券交易涉及的证券结算和清算机构, 具体监管对象包括固定收益清算公司、国家证券清算公司、期权清算公司、芝加哥商品交易清算所、ICE清算信用有限责任公司、DTC和存储信托公司等。 《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》 (后面简称《多德-弗兰克法案》) 赋予SEC与美联储、金融稳定监测委员会共同商讨制定SEC管辖的清算机构和金融机构风险管理标准的权利。 3、 手方的管理 美国商品期货交易委员会 (CFTC) 主要监管期货和期权交易, 涵盖衍生品交易中的托管、结算和清算行为以及中央对手方的管理。在所有的监管主体中, CFTC监管的结算清算相关机构范围最广, 包括ICE清算信用有限责任公司、芝加哥商品交易清算所、纽约投资组合清算公司、期权清算公司、北美衍生品交易清算所、美国ICE清算公司、清算集团、天然气交易所、堪萨斯城交易清算公司、坎特清算所、ICE欧洲清算、明尼阿波利斯谷物交易清算所、国际衍生品清算所、LCH等等。 4、 美国联邦联邦主、新州的保险监管体制 纽约州立金融服务局 (Department of Financial Services, DFS) 的前身是纽约州立银行局 (New York State Banking Department, NYSBD, 1851-2011) , 后者是美国最古老的银行监管机构, 设立于1851年。2011年《多德-弗兰克法案》生效后, 保险监管的职责由联邦转向州, 纽约州立银行局被废。新成立的纽约州立金融服务局, 在原有的银行监管职责上, 新增保险监管职责。1829年, 纽约州立银行局设立纽约安全基金, 由各州银行会员缴纳, 用于应对银行破产造成的支付风险。目前, 纽约金融服务局对PCS体系的监管客体主要包括存托清算公司 (Depository Trust Company, DTC) 和存储信托公司 (Warehouse Trust Company) 。DTC为金融市场证券交易提供托管、清算和结算服务, 存储信托公司主要提供交易信息保管服务, 二者隶属于存托清算公司 (DTCC) , 为美国资本市场提供结算和清算服务。 (二) 层次监管中存在的风险 支付、清算和结算体系呈现复杂的网状关系, 由以上多个、多种层次的机构进行监管, 在降低风险的同时必然会出现现实的监管冲突问题。在处理监管不协调的过程中, 也形成了若干规则, 《多德-弗兰克法案》对此进行了重新整合