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美国联邦政府绩效评估工具的运行与保障 随着新公共管理运动的发展，联邦政府的绩效评估取得了很大进步，绩效评估体系更加完善，在促进政府绩效、公共服务质量改进和资金效率等方面发挥了积极作用。在美国等西方国家政府绩效评估发展示范效应的带动下,政府绩效评估逐步引入我国,逐步形成了诸如“福建模式”、“南通模式”、“甘肃模式”、“杭州模式”等形式多样的做法。但目前我国政府绩效评估仍存在着一些问题,最为突出的是在引进政府绩效评估工具时,忽视了对西方国家政府绩效评估制度基础的分析和考虑,出现了照搬西方国家经验的做法。任何一项政府管理制度的运行与发生作用,离不开其存在的经济、社会和文化环境。正如美国著名政府绩效管理专家Beryl A.Radin所认为的,“如果你不理解政府绩效与结果法案所处的生态环境,你就不能理解它所引发的各种反应”。政府绩效管理在美国联邦政府部门取得成功,其关键点不在于这些管理工具的本身,而在于新公共管理运动背景下管理主义制度基础的形成。借鉴美国联邦政府绩效评估经验,不能单纯停留在制度移植与照搬层面,必须着眼于我国政府绩效评估制度基础的短缺,运用系统、反思与超越的眼界,来推进我国政府绩效评估制度基础的夯实与营造。 一、 美国公共部门运行模式及管理模式的改变 任何工具效用发挥的性质与程度离不开它所应用的组织环境、组织结构和运行程序等制度基础。美国联邦政府绩效评估工具的有序运行和发挥作用,拥有其独特的制度基础和文化支撑。随着西方国家新公共管理运动和政府再造运动的展开,美国公共部门的运行模式与管理机制得到很大程度的改变,一是顾客导向作为一种基于市场竞争的组织经营法则,为公众评估政府绩效提供了理念上的指导;二是美国公共责任机制由对上级政府负责转化为对社会公众负责,为绩效评估的顺利进行提供了良好的制度条件;三是美国联邦政府结果导向的管理通过设计“政府官员对结果负责,而不是仅仅对过程负责的新体制”,实现了政府绩效评估“以结果为导向的控制”;四是完善的绩效评估法律制度为绩效评估长效稳定运行搭建了长效机制。 1. 顾客至上原则 “顾客至上”是一种基于市场竞争的组织经营理念,是组织追求顾客满意和获取竞争力的基本法则。早在20世纪30年代中期,一些行政学者就在公共行政领域引入顾客满意标准和顾客至上理念。随着新公共管理运动的纵深发展,“顾客至上”理念才真正成为在公共管理领域中的一种时尚。顾客至上理念告诫,在政府部门公共服务的诸多方面,政府和官员应该将更多的注意力放在顾客的需求上,倾听顾客的声音,同时还要引入市场机制为顾客提供更广泛的选择。顾客至上理念的确立打破了公共部门公共服务的垄断,公开服务标准、信息和过程则增强了政府管理的透明度和责任感,以市场竞争的方式提供公共产品或服务,在使公众得到更多选择的同时,公共部门绩效也得以大大提升。《改革政府》一书中,戴维·奥斯本(David Osborne)和特德·盖布勒(Ted Gaebler)提出的改革政府十大原则,其中第六条就是“受顾客驱使的政府,满足顾客需要而不是官僚政治的需要”。美国联邦政府在绩效评估实践中也贯彻了顾客至上这一原则。1993年《戈尔报告》里所提出的四大改革原则的第二项即为“顾客优先原则”,由四个步骤体现:倾听顾客声音,由顾客来选择;使公共组织之间相互竞争;创造市场动力;利用市场机制解决问题。1994年和1995年,美国国家绩效评审委员会出版了《顾客至上:服务美国民众的标准》和《顾客至上:1995年服务美国民众的标准》,使得顾客至上的理念渗透到公共服务质量管理和绩效评估的方方面面。顾客至上理念的确立及其贯彻落实,为美国联邦政府绩效评估的推行提供了重要的制度供给。 2. 规制与结果导向的管理 结果导向的管理是20世纪90年代在美国联邦、州和地方政府蓬勃兴起的一种新的管理导向和模式。《政府绩效与结果法案》和《从繁文缛节到结果:建立一个工作更好、花钱更少的政府》是克林顿政府颁布的两项重要法律文件,它们奠定了这一时期联邦政府管理改革的主题,即推行结果导向的管理。与传统公共行政的过度规制、机械效率和缺乏责任等形成鲜明对比,结果导向的管理试图通过管理授权和结果评估等措施来追求更加理性、更具效率和结果导向的政府。而在传统韦伯式的官僚体系中,强调的是管理者对过程与规则的遵守,这种过度的规制使得:公共部门效率低下,公共资源浪费严重;行政官员缺乏激励,士气低落;政府管理忽视部门的使命与行为结果;公共部门和服务机构缺乏创新性和灵活性,不能满足迅速变化的环境。这种管理范式因对规则的过分重视,造成了对管理结果的损害。在此背景下,联邦政府开始了放松规制和结果导向的管理改革。首先是改革政府人事制度。在一些改革示范项目机构实施生产力收益分享、权变录用、工资改革等措施。克林顿政府宣布将厚达八千多页的美国联邦政府人事管理手册