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宁夏农村行政区划改革与调整研究 行政办公室是国家政治、经济和社会发展的一个重要战略问题。它与国家的繁荣和长期稳定密切相关，对国家的政治稳定、经济发展和社会进步有重大影响。近年来,随着经济体制改革的深入、生产力水平的提高和交通通讯条件的改善,现行行政区划对经济社会发展的不利影响越来越明显,改革和调整行政区划建制的要求也越来越迫切。 一、 乡镇规模、布局现状分析 首先,现行行政区划改革与调整是适应市场经济体制的需要。随着社会主义市场经济体制的逐步确立,政府在经济管理方面的职能,正在从微观管理向宏观管理转变,区域经济的运行也逐渐由以纵向为主的计划经济向以横向为主的市场经济转变,这就要求行政区划的结构体系由层次多、幅度小向层次少、幅度大的方向转化。宁夏区乡镇行政区划的格局基本上是在计划经济体制下形成的,近年来,随着农村经济的发展,各种问题和矛盾逐渐显现。主要表现为:一是乡镇规模不合理,经济发展不平衡。全区的313个乡镇,平均面积为166平方公里,最大的乡镇超过1000平方公里,最小的不足3平方公里。全区乡镇平均人口1.6万人,最大的乡镇超过7万人,最小的不足2千人。其中,1万人以下的乡镇92个,占全区乡镇人口总数的30%,1-2万人的乡镇155个,占乡镇人口总数的50.5%,2万人以上的乡镇60个,占乡镇人口总数的19.5%。从经济发展状况看,乡镇规模太小,会直接制约区域经济的发展和农业产业结构的调整,而规模合理、人口较多,且相对集中的乡镇,有利于经济发展和农业产业结构调整。二是乡镇布局不合理。有些乡镇驻地相距30-50公里,有些仅相距3-5公里。布局不合理,影响生产关系和资源的聚集,致使乡镇管理成本居高不下,农民负担加重,制约了经济、社会的发展。因此,合理撤并一些乡镇,不仅可以促进乡镇政府职能的转变,而且也是社会经济发展的内在要求。 其次,现行行政区划改革与调整是适应交通通讯条件和管理手段现代化发展的需要。改革开放以来,特别是90年代以来,公路、铁路、航空等交通通讯条件有了较大改善,极大地改善了行政管理的条件和手段,行政区域的管辖幅度可以增大一些,管理机构可以精简一些。在交通方面,到2001年底,全区公路通车里程是改革开放前的1.6倍,高速公路通车里程达到了240公里,乡村交通状况得到了根本改善,绝大多数地方基本上实现了乡乡、村村通公路。在通讯方面,2001年的电话机拥有量是改革开放前的54.1倍,电信、移动网络覆盖面达到了100%,行政管理手段的现代化水平大大提高。这些都有利于从整体上适当减少行政管理层次,扩大行政区域管理的幅度,为行政区划体制的结构性调整创造了条件。 第三,现行行政区划改革与调整是适应城市化发展趋势的需要。我国已进入城市化的中期阶段,城市化已呈现出加快发展的趋势。党的十五届五中全会确定把发展小城镇作为推进我国城市化战略的重点。党的十六大进一步强调:“要逐步提高城镇化水平,坚持大中城市和小城镇协调发展,走中国特色城镇化道路”。所谓小城镇,广义上讲包括小城市、建制镇及乡政府驻地的集镇。改革开放以来,以乡镇企业为依托的小城镇建设取得了巨大成绩,小城镇得到了空前发展。但在小城镇发展过程中也存在一些问题,突出的表现是有些镇的规模过小、布局不合理,造成大量重复建设、浪费资源、污染环境。合理地进行乡镇行政区划调整,有利于改善小城镇的布局,推进城乡一体化进程。 二、 深化行政区划体制改革的意义 行政区划是国家划分和配置地方各级政府职能的基础。行政区划设置得是否科学合理,直接关系到国家管理机制能否顺畅有效运行、国民经济能否健康发展、生产力布局能否科学合理,关系到政权机关能否有效管理地方、地方能否充分发挥能动性和创造性。我们必须正确认识在新的历史条件下解放发展生产力与改革、调整行政区划体制的关系,根据经济发展的要求,积极稳妥地调整改革行政区划方面不相适应的部分,使行政区划体制更好地为社会经济发展服务。 首先,深化行政区划改革,积极稳妥地推进乡镇行政区划调整工作,有利于降低组织成本和行政管理成本。现今的行政区划除了中央一级外,地方的行政区划一般是三级制和四级制并存,大多数地方是四级制,即省一市一县一乡四级。从管理幅度来看,行政区划规模大小差异悬殊。就人口而言,大省近亿,小省不足300万;大县(县级市、市辖区)过百万,小县不足1万。就规模而言,相差更为悬殊,总体上我国东部地区的乡镇规模大于中部地区、中部地区大于西部地区,反映了自然条件和经济发展水平对乡镇规模的影响。当然,由于自然条件的差异,同级行政区划的规模不可能完全相等。但是,在自然条件允许的条件下,行政区划幅度过大或过小,都不利于经济发展和行政管理。管理层次多,中间环节就多,需要协调的关系就多,管理成本较高,工作效率较低,甚至导致官僚主义,互相扯皮等腐败作风。科学合理地确定行政区