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美国危机管理体系的构建与完善美国危机管理体系的结构

9月11日的事件是对美国国家危机管理体系的重要考验，也是美国重大危机处理的高度全面反映。如何应对各种危机事件,如何在尽可能短的时间内控制事态、降低损失,如何做好与民众,的沟通、维护政府公信力等等,这一系列危机管理问题也是世界各国政府都会面临的严峻问题。本文结合美国在“9·11”事件中的应对表现,从四个方面详细剖析美国危机管理体系的结构。

一、处理社会不同的治理措施

危机管理涉及从安全、环境到军事、能源等事务,几乎影响到所有的政府部门,因而应对时的协同运作显得至关重要。“9·11”事件发生后,美国联邦政府各个部门都迅捷有序地采取不同的应对措施,相互交织却有机协同,这说明美国的危机管理体系的成熟不仅体现在几个关键部门的设置,更为重要的是从立法角度对相关事务形成制度性的设计。①1美国政府对此制定了纲目并举的操作计划,既有总体上的联邦应急计划(FederalResponsePlan,FRP),也有具体针对特殊性质危机的应对国内恐怖主义的运作纲要(InteragencyDomesticTerrorismConceptofOperationsPlan,CONPLAN)。

1.危机应对中的政府体现

FRP最早发布于1992年,并于1999年4月重新修订,实质是对《罗伯特斯·坦福减灾和紧急事务救助法案》(TheRobertT.StaffordDisasterReliefandEmergencyAssistanceAct)的具体执行,旨在为协助各州政府、地方政府应对超出其有效处理能力的重大灾难和突发事件,以实现有效救护生命,保护公共健康、安全和财产,以及社区重建等目标。

FRP具体阐述了危机应对中的政策与计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动,以及27个联邦政府部门及机构(包括美国红十字会)各自的职责。涉及的核心问题包括:FRP的启动时间和程序、FRP的运作中可以调用的联邦资源、从FRP的运作中可以得到的联邦政府支持、危机应对中的基本原则、危机应对中的机构设置以及协同机制等,总体上是在总统宣布面对重大灾难或突发事件后整个联邦政府运作的执行纲要,以协同各部门实现高效、及时、连续的危机应对。②2

作为联邦各部门及机构共同签署的具有法律约束性的政府文件,FRP具体分成基础计划以及一系列的附属文件,各部分的具体内容也都在文件中明确规定。

值得注意的是,FRP主要针对的是危机已经开始后的行动机制,然而对于一些特殊的人为危机(如“9·11”事件之类的恐怖袭击),如何识别危机的先兆,就需要联邦调查局(FBI)和中央情报局(CIA)等部门的运作支持,为此,美国政府于2001年1月发布了CONPLAN。

2.危机管理系统的主体

CONPLAN是为了贯彻执行克林顿总统先后签发的关于美国反恐怖政策的39号和62号总统令(PresidentialDecisionDirective,PDD),给联邦、州及各地方政府提供一个如何应对在国内发生的恐怖事件及可能威胁——尤其是针对涉及大规模杀伤武器的事件的全面指导。在这份文件中,美国把危机管理实质上分为事后管理和事前管理协同运作的两类——前者主要是执法功能(由FBI牵头负责),后者主要是紧急事务管理功能(由FEMA负责整体协调)。

CONPLAN涉及的部门不像FRP那么的全面,主要涉及联邦调查局、联邦紧急事务管理署(FederalEmergencyResponseAdministration,FEMA)、国防部(DOD)、能源部(DOE)、环保署(EPA)、卫生保健部(DHHS)等。在危机管理系统中各机构和部门的职能分工大致如下:总统在议会授权后具有军事和经济上的决策权;国家安全委员会(NSC)负责局势分析和部门协调;FBI指派联邦现场指挥,确保各级联邦机构统一协作,直到相应的职权交接到FEMA;FEMA主要提供相关支持,并指派适当的官员参与联合运作;其他部门则按照法定的程序各司其职,如DOD主要负责提供军事上的支持;DOE提供科技人员和设备以便应对其中可能涉及的核威胁及其他放射性威胁;EPA提供人员和设备以处理和应对可能涉及的大规模杀伤武器;DHHS主要负责恐怖事件可能造成的人员医疗方面的问题。

此外,针对不同产业和部门面临的危机,美国有着不同的应急计划——如联邦放射性危机事件应急计划(FRERP)、国家油类和危险品污染应对计划(NOHSPCP)等,各部门的分工协作也有所不同。

二、危机管理的核心机构是nsc、fema、nb和慈禧

在美国危机管理体系的运作中,NSC、FEMA、FBI、CIA等机构对于美国危机管理体系的协调运转起着极其重要的作用。

1.危机对策的组织机构

按照1947年美国国会通过的《国家安全法》第40