行政管理论文：樊建飞省内地区间基本公共服务均等化的模式选择与度量.docVIP

省内地区间基本公共服务均等化的模式选择与度量 张东方 樊建飞 基本公共服务均等化是是社会建设的出发点和归宿，体现了社会建设的核心和重点，同时也是社会建设在实践层面的具体化和展开。现阶段，我国地区间基本公共服务呈现出非均等化的特点，主要体现在全国性的东中西部之间、城乡之间、省域之间等宏观层面上的不均等。与此同时，省内地区间这一中观层面的基本公共服务同样呈现出不均等的状况，且存在着较为显著的差异。究其原因，与省内地区间的经济发展水平、地区间的财政能力差异、省以下的转移支付体系等因素有着较高的相关度。实现省域内地区间基本公共服务的均等化，是推进我国基本公共服务均等化进程的重要环节和关键层面，基于此目的，必须探索出适合于省域实际省情的基本公共服务均等化模式，从而因地制宜地实现省域内地区间基本公共服务的均等化。 一、省内地区间基本公共服务均等化模式的比较与选择 当前，国内外基本公共服务均等化的实现模式并没有统一的标准，学术界对该问题的研究也属于探索阶段，“仁者见仁智者见智”，各执一词，亦没有一致的看法与结论。从实际工作的需要出发，可以在借鉴学术界对该问题研究理论成果的基础上，探索适合各地实际情况的均等化路径。 （一）财政能力均等化模式、底线均等化模式以及水平均等化模式 1.财政能力均等化模式 财政能力均等化指以共同或平均税率水平为基础旨在实现财政剩余均等而进行的补助, 强调从拥有较高人均收入和较低人均公共需求的辖区向具有相反特征的辖区进行转移支付。财政能力均等化模式（Fiscal Capability Equalization Model【1】，则是建立在地区间财政能力均等化基础之上的基本公共服务均等化实现模式。由于各地方政府拥有的资源禀赋不同会导致水平财政差距的产生, 地方政府很容易利用自然资源的不可移动性取得税收收入, 进而为本地居民提供所需的基本公共服务。地方政府所辖区域的历史文化背景、民族结构、税收努力程度等都会影响到它们的财政能力, 政府间的水平财政差距不可避免, 贫困地区向富裕地区寻求转移支付也是自然。在这两种财政差距下,财政能力均等化模式是必然的选择, 因为它针对的是以地方政府为行政单位而非个人的转移支付, 通过缩小地方政府间的财政能力差异, 可保证地方政府有大致均等的能力提供基本公共服务。 公共财政是各级政府所拥有的核心公共资源之一，对实现地区间基本公共服务均等化具有主导性的作用, 各级政府的公共财政收支能力是满足社会公众基本公共服务需求主要力量，可以说各地区政府间财政能力的均等化程度就决定了各地之间基本公共服务均等化的水平。财政能力均等化模式又可以分为财政支出需求均等化模式、财政收入能力均等化模式和财政收支均等化模式,加拿大公共服务均等化就是实行财政能力均等模式,澳大利亚则实行财政支付能力和财政需求能力均等模式。根据财政能力均等化模式理论，基本公共服务的满足在一定程度上外化为公共财政支出需要和财政收入能力的协调,在实现人均财政收支均等的情况下就能够达到基本公共服务的均等化。 虽然从公共服务切入基本公共服务均等化最终仍然需要政府通过公共财政转移支付方式予以完成,但是财政能力均等化的最终归宿仍然需要通过具体基本公共服务内容的均等化来体现。换句话说,基本公共服务均等化绝不仅仅是财政能力的均等,财政能力均等只是实现基本公共服务均等化的路径之一,对于财政能力转换为基本公共服务能力成本较高的地区而言,集中能力于基本公共服务均等化的意义更为重大。 2.底线均等化模式 底线均等化模式，又称为基本公共服务的最低公平模式，是指在一定标准基本公共服务的基础上使全体公民均等地享有基本公共服务,它将政府间职能分工与经费保障结合起来,包括多样性、等价性、集中再分配、位置中性、集中稳定、溢出效应纠正、基本公共服务最低供应、财政地位平等等原则。底线均等化模式，强调的是落后地区、农村和弱势群体，对本文而言，则重点关注省内经济不发达地区，使这些地区的民众能够享受到最低标准的基本公共服务，例如最低生活保障、最基本的医疗卫生服务、适龄儿童接受九年义务教育、农村养老保险等。【2】 3.水平均等化模式 水平公平均等化模式（Horizontal Equity Equalization Model），也称为标准化模式，该模式直接从基本公共服务的供给着手，首先由中央或上级政府制定基本公共服务设备、设施和服务的统一标准,在省级政府的财政运行中采用水平公平原则, 无论个人居住在哪个地区, 任何两个具有相同福利水平的个人应获得政府提供同等水平的基本公共服务，都必须按统一标准进行基本公共服务的供给。 该模式的缺陷是比较适用于较小地域范围和较易标准化操作的基本公共服务，对于我国很多省市而言，地域广阔，地区间差异巨大，不太适宜采取由中央政府统一制定基本公共服务的标准，这样