行政管理论文：统筹城乡发展背景下户籍制度改革的路径分析.docVIP

统筹城乡发展背景下户籍制度改革的路径分析 吕云涛 【摘要】我国现行的户籍制度是城乡分割的二元户籍制度。二元户籍制度具有造成公民身份的不平等、阻碍劳动力的自由流动、延缓城市化的进程、加大人口管理的难度等弊端与消极影响。在统筹城乡发展的背景下，户籍制度将在逐步实现城乡经济社会发展一体化和城乡基本公共服务均等化基础上，渐进地由二元户籍制度改革为一元户籍制度，最终在全国范围建立起平等的户籍制度。 【关键词】户籍制度；城乡统筹发展；二元制；一元制 我国现行的户籍制度是城乡分割的二元户籍制度。这种户籍制度将户口划分为“农业户口”与“非农业户口”，将城乡居民分别纳入两种不同的管理体系。这种划分绝不只是称谓的不同，而是意味着户籍背后所附着的各种地位、机会和福利待遇等的不同。近几年来，一些省市将“农业户口”与“非农业户口”统一为了“居民户口”，但户籍背后的利益问题并未得到很好的解决，二元户籍制度的本质并未根本改变。二元户籍制度是特定历史条件下的产物，有其存在的合理性和必要性，曾经为我国现代化建设做出了不可磨灭的历史贡献。在其运行的几十年中，在加强社会管理、维护社会稳定等方面，也发挥了积极作用。改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立，特别是在统筹城乡发展的时代要求下，二元户籍制度的种种弊端与消极影响，更多地暴露出来。加强统筹城乡发展背景下户籍制度改革的路径研究，为各级政府政府推进户籍制度改革提供理论指导与智力支持，其意义更加凸显。 一、现行二元户籍制度的弊端与消极影响 （一）造成公民身份的不平等 二元制户籍制度将公民分为农业人口和非农业人口，造成了公民之间的不平等。平等的范围涉及法律待遇的平等、机会的平等和人类基本需要的平等。[1]城乡二元户籍的划分不仅是一种称谓，而是身份、地位和利益的象征。户籍制度除了履行人口登记与管理的职责外，还是利益分配的凭证。户籍与利益相挂钩，农村人口在教育、就业、社会保障等方面与城市人口差别巨大，这种利益的悬殊使得农村人口地位始终低于城市人口。而且，户籍具有世袭性，父母是农业户口，子女就是农业户口，而父母是非农业户口，其子女也是非农业户口，这使得公民一出生就被打上了“农村人”、“城里人”的烙印，公民一出生就站在不同的起跑线，其成长发展都要受其限制。此外，我国有2.42亿农民工，他们生活在城市的边缘，做着城市中最苦最累的工作，却无法获得城市的户籍，无法享受最基本的市民待遇。城市户籍人口与农民工之间存在比较大的隔阂。对于很多城市居民而言，对农民工的认识不仅仅是偏差问题，而是已经形成了一种根深蒂固的偏见。这种偏见的主体是具有城市户口的居民，偏见指向的对象则是那些没有城市户口的农民，尤其是那些来到城市打工的农民。[2]改革开放以来大量流动人口对户籍制度形成了一定的冲击，户籍制度有所松动，但是户籍制度改革步伐依然迟缓，以户口定身份的规则没有发生本质改变，附在户口身份上的资源分配的不平等仍是一个很大的社会不公平问题。 （二）阻碍劳动力的自由流动 户籍制度体现的是利用计划方式而非市场方式配置人力资源和其它资源，它实际上是用行政方式将人限制在农业领域或非农业领域从事生产活动，因而它是我国高度集中的计划体制下的产物。[3]社会主义市场经济体制下，市场应该在资源配置中起基础性作用，劳动力作为一种资源应当在市场机制的作用下自由流动，以实现劳动力资源的优化配置。二元户籍制度背后是我国城乡分割的二元经济与社会结构。二元户籍制度是这种基本定型的二元结构的体现，也是最初形成这种二元结构的原因。由于存在着差距悬殊的二元结构，在正常的自然的状态下，人们会向条件好资源丰富的城市流动，但现实情况是这种流动困难重重。1958年全国人大常委会发布的《中华人民共和国户口登记条例》第十条第二款规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”改革开放前，这种严格控制人口流动的二元户籍制度剥夺了农民自由迁徙的权利，将农民严格限制在土地上，不仅严重影响农业规模化经营和现代化的进程，也是对劳动力资源的一种浪费。改革开放后，随着经济的发展，越来越多的农民开始从土地中解放出来，摆脱土地的束缚，离开农村进入城市成为农民工。翻越户籍制度这道阻隔涌入城市的农民工，却得不到流入地的认可，社会地位低下，得不到基本公共服务。农民工作、生活在城里,体制却将农民排斥在城外。近几年，全国各地出现了不同程度的“民工荒”。其重要原因之一，就是二元户籍制度阻碍的劳动力的自由流动。 （三）延缓城市化的进程 城市化是指人口向城市聚集，城市数量不断增加，城市规模不断扩大的过程。一般来说，它是指农村人口改变其居住地，从农村迁入城市的过程。从更深层次