行政管理论文:行政责任的实现与行政主体重构——以行政人员独立人格为视角.docVIP

行政管理论文:行政责任的实现与行政主体重构——以行政人员独立人格为视角.doc

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行政责任的实现与行政主体重构( ——以行政人员独立人格为视角 杨 艳 【摘要】传统行政主体理论受“机关”或“组织”视角的局限,导致行政责任主体的相互错位,进而现实中对行政组织和行政人员赋予的责任约束作用大大减弱。排除行政人员的主体地位不符合事实和社会治理的发展趋势,而随着服务行政作为一种新型社会治理模式的生成,传统行政主体理论的缺陷愈发明显。服务行政的本质在于政府行政的伦理再造和道德重构,因此,行政主体理论的重构必须把行政人员的道德化纳入制度设计之中。行政人员的道德化旨在促进行政人员独立人格的生成,这既要求促进行政人员形成完整的人格意识和独立的行为能力,也要求为行政人员创造相适应的自由社会关系,这一现实的建构过程是行政人员交互主体性之人本质的最终实现。独立人格的重构功能不仅体现在对行政主体内涵及范围的界定上,且独立人格将赋予行政人员一种全新的形象,其最终生成能够保证行政行为和行政责任的实现不再 停留于表面。 【关键词】行政主体;行政人员;独立人格;服务行政 自20世纪80年代末开始,我国行政主体理论不断发展和完善,研究成果颇为丰富,并逐渐成为行政法学中的一种主导范式。与行政法学界的持续热切关注相比,我国政治学和行政学界对行政主体的研究却比较冷清,这就使得这一概念大有成为法学专有概念而非政治概念或行政学概念之势。随着市民社会的逐渐成熟和社会自治组织的不断兴起,尤其是服务型政府、责任政府、法治政府等改革目标的日益凸显,原有的行政主体理论已不能适应这一客观趋势。行政法学界已然看到这一趋势,对行政主体理论的反思与批判持续升温,重构行政主体理论呼声甚高,然而至今仍未取得统一认识。公共行政研究存在管理、政治、法律以及政策、文化、网络等多种途径,它“既是行政法学者研究的有效对象,也是他们需要保持回应性的事项,重要的是,行政法应与其行政背景同步”,行政主体研究也不例外。如果适当跳离单纯的法学重构之路,将其纳入到多学科的视野中,将其置身于更为广泛的社会治理转型的背景中,无疑将为行政主体理论的重构提供更宽更广的平台。 一、“机关”或“组织”视角的局限 在行政主体理论成为一种主导范式之前,我国行政法学界对于行使公共行政职能的一方主体的研究,存在着另一种更为传统的“行政机关范式”,即以行政机关或行政组织概念为基点和线索,统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨与论述,由此拓延至整个行政法学体系,包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究。出于探讨实现依法行政、确定行政诉讼被告、确定行政行为效力以及保持行政活动连续性、统一性的需要,学界引入国外行政主体理论,寄希望解决“行政机关范式”的不足,进而为行政法奠定坚实的理论基础。但是,在现实中,这一理论自身的不完善却又处处进行自我限制。行政主体理论产生的重要动因之一是为确认行政诉讼中的被告,然而随着公共行政的发展,权力结构的调整与权力的多中心化带来了行使权力主体的多元化,行政诉讼实践中被告资格难以确认的现象屡屡发生。例如,行业组织依据组织章程与规则对其成员予以惩戒,受惩戒的成员不服,能否提起行政诉讼?公立学校依照校纪校规对在校学生进行处分,受处分者不服,能否提起行政诉讼?学者们结合国外行政主体理论和国内实际情况对此做了很多深刻的分析,此处不予过多重复。更为重要的是,行政法的核心是从公民权与行政权的关系来构建行政法理论,公民权的保护理所当然地成为行政法理论建构的宗旨,行政责任之规范与控制则是行政法所应着力解决的关键问题,然而行政主体理论在这一方面却显得力不从心。 行政主体理论的建构,一方面是为合理界定行政组织的权力和责任,以促进行政组织合法地行政,同时保护行政人员积极从事公务行为,免除可能之不利后果的担忧。另一方面,通过主体地位的确立,限制行政组织从事“法无授权”之事项,同时也控制行政人员从事“非公务行为”。按照传统行政主体的理论逻辑,行政组织作为行政主体,应积极行政并承担主要责任,行政人员没有主体地位,只要小心谨慎就不会承担什么责任,如果真承担了什么责任尤其是一些名义上的责任,往往被认为是运气不好或倒霉。因此,行政组织作为主体,并不总是完全地承担了责任,行政人员作为非主体,却可能承担一定责任,即行政人员在行使权力时是以非主体地位存在的,而在承担责任时是以主体地位承担的,即“有责无权”。尽管可以从委托代理等角度为行政人员承担责任进行解释,但责任承担者发生了主体的分离确是不争的事实。从另一个角度看,当行政组织从事了“法无授权”之事项后,由于其人格体的非现实性,实际上承担不了多少责任,而对行政人员的“非公务行为”,社会公众总是很难判断,最后也常被归于行政组织的行为,因而其直接承担的责任往往很轻。这样一来,行政人员现实中在大量行使权力明显有主体地位,而在承担责任时无需承担完全之责,又不具备完

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