行政管理论文：郭斌城市管理综合执法困境的破解及其创新——以西安市莲湖区城管标准化执法为例.docVIP

城市管理综合执法困境的破解及其创新 ——以西安市莲湖区城管标准化执法为例 薛冰 郭斌 【摘要】本文分析了我国城市化进程加速、都市扩张背景下城市管理所面临的难题、困境及其原因，并以西安市莲湖区城管综合执法局探索创新的标准化执法模式为例进行分析，认为标准化执法是走出城管执法困境、建立法治城管、公众城管的新途径。 【关键词】城市管理；依法行政；标准化执法 城市管理是社会管理的重要组成部分，担负着治理和维护城市运行秩序，建立文明、和谐环境，提升城市素质的责任。对于城市而言，拥有和履行相应行政处罚权的城管部门是不可或缺的力量，且发挥着重要作用。然而，长期以来，城管及其执法一直处于难以摆脱的尴尬境地。一方面，城市的扩建和快速发展、流动人口的增加、市场经济的活跃,使城市管理面对诸多新的难题；另一方面，在职能日趋庞杂多样、执法任务日益繁重的情况下，城管部门的执行实践常常效果不佳，公众对城管的评价总体不高。 在我国建立法治政府的背景下，破解城管执法难题的关键在于依法行政，在法的框架下探索解决问题的有效途径。陕西省西安市莲湖区城市管理综合行政执法局近年建立的标准化执法体系，作为一种创新性的执法模式，提供了破解城管难题的有效路径。 一、城管执法的两难境地及其原因 我国目前的城市管理综合行政执法体系，是2002年依照中央“行政执罚权相对集中”的思路，在各城市建立的新的执法体系。综合执法局设立后，原先由相关职能部门分别行使的部分执法权，相对集中于一个机构；以往的“联合执法”过渡为“综合执法”。 历史地看，城市综合执法管理体制有其合理之处，其目的在于消除长期困扰我国城市管理中执法机构职权重叠交叉、多头执法、效率低下、推委扯皮、执法扰民等弊端和问题，增强执法力度，提高执法效率；实践中也确实取得了一定效果，诸如配套设施滞后、乱设摊点、卫生状况恶化等一些负面现象得到了一定程度的遏制，城市管理的力度、效率和效果有了较为明显的提升。然而，不断加速的城市化进程和都市扩张所引发的种种问题和新的矛盾，对城市管理带来压力和挑战，使城管综合行政执法陷入一些两难境地。 首先，城市管理不同于城市建设，也不同于治安、交通、工商、税收等管理。它比较缺乏政治上的优先性、机制上的完整性和严密性、制约上的可控性和强制性以及技术上的成熟性，其业绩远没有大型建筑、经济数据那样明显。因此，从尽责、力度、深度等方面进行权衡、把握，本身就有两难性。 其次，随着城市规模的扩张和文明程度的提升，市民对居住环境、市容市貌和生活质量的要求越来越高，对噪音、油烟粉尘、光源污染、占道经营等越来越难以容忍，城市管理必须全面到位，不留死角；另方面，城市建设中大量的施工和商家、个体经营者的经营活动，又关乎到政府的承诺、经济的发展、合同的履行以及经营者生计的民生问题，两者之间难免带有冲突。例如那些维持生计且处于弱势地位的小商贩为市民生活带来很大便利，但其一些违规经营行为又需要加以整治。因此，在“优化环境”与“推动发展”、“加大力度”与“文明执法”、“维护秩序”与“保护民生”之间，也存在着两难的权衡。 再次，执法内容的繁杂和具体违法事件在其性质、程度、影响范围及后果等方面的多样性，使城管人员在量裁处罚标准的掌握上缺乏刚性而统一的具体依据，可能出现不同执法者对同一案件的裁决孰宽孰严的情况。加之被公众诟病的“选择性执法”、“人情执法”等现象的存在，公众会因此对城管执法的公正性产生怀疑，进而对城管的公信力带来不利影响。所谓成也“严宽相济”，败也“严宽相济”，其实是一种两难困境。 鉴于此，城管综合行政执法始终在“维护城市形象”与“弱势群体生存”、“优化区域投资环境”与“单个商家的经营发展”、“加大力度”与“文明执法”，以及“处罚”与“教育”、“对峙”与“沟通”、“冲突”与“缓和”之间游走，常常陷于两难困境。 仔细分析多年来城管执法中的诸多案例，不难看出，造成城管执法困境的原因是多方面的，其中有法规制度不完善的问题，有执法队伍自身的问题，也不排除管理对象的素质问题。但其中的关键和矛盾的主要方面则在于城管方面。大体可归结为以下几个主要方面： 第一，从执法体制来看，执法权约束不力。 目前大多数城市实行两级政府（市、区）、三级管理（市、区、办事处）、四级网络（市、区、办事处、社区）和条块结合、以块为主的城市管理体制，赋予基层执法人员较大的执法权。城管综合执法机构的管理职责和内容涉及和覆盖到市容卫生、环境保护、园林绿化、城市规划、工商行政管理、市政公用管理等诸多方面，并对相关违章行为有权进行行政检查和行政处罚。基此，基层执法部门在“大权在握”的同时，也会“不堪重负”。在庞杂的职能、繁重的任务、巨大的压力下，对一线执法人员权力的约束往往会弱化甚至被忽视，而权力缺少约束就会信马由缰。