非正式问责、组织学习与政策执行：J市政府职能转变综合改革的案例研究（中）.pdfVIP

非正式问责、非正式问责、组织学习与政策执行组织学习与政策执行：：JJ 市政府职能转变综合改革的案市政府职能转变综合改革的案 非正式问责非正式问责、、组织学习与政策执行组织学习与政策执行：：JJ 市政府职能转变综合改革的案市政府职能转变综合改革的案 例研究（例研究 （中中）） 例研究例研究 （（中中）） 2018年 04月 28 日 3.非正式监测和部门竞争。尽管参加工作组会议的各部门在职能、规模等方面各不相同， 不具备较强的可比性，但每个部门都不想落在最后。在每次工作组会议上，为了避免成为 相对的落后者，每个部门在会议上汇报进展时都想方设法呈现出自己的工作成绩和亮点， 产生了“锦标赛”式的竞争；同时，频繁的汇报提供了丰富的绩效信息，让工作组和上级 领导能够通过间接地渠道监测各部门的进展。由于部门竞争和非正式监测在客观上强化了 各部门的领先意识，从而对各部门产生了压力，避免了频繁召开的会议流于形式。 例如，在一次 J市主要领导参加的工作会上，市委书记在回顾改革近期的进展状况时，挨 个表扬了几乎所有部门领导，但自始至终唯独不提在场的某位部门领导，仿佛忘记了该部 门的存在。散会时，我们注意到这位部门领导的表情非常尴尬、如坐针毡。在重视权威、 面子的制度文化背景下，部门领导即使没有赢得“锦标赛”、获得上级奖励的强烈意愿， 也绝不愿被领导杯葛或“惦记”。与案例中市行政服务中心主任的例子类似，这种语言、 姿态所表达的是一种潜在的惩罚，会令政策执行者产生紧张感。即使没有公开、正式的问 责制度，部门领导依然能够感受到非正式问责所产生的压力，进而对其政策执行要求做出 回应，以顺从的姿态缓和压力造成的紧张感。综合上述分析，可以形成如下命题： 命题 1：在存在竞争和不确定性的制度情境下，非正式问责有助于促使执行者推动改革， 完成相关的政策执行任务。 （二）与非正式问责耦合的组织学习 非正式问责只是促进政策执行的重要因素之一，它解决的是政策执行的动力和意愿问题， 而不是提升政策执行者的能力。如果说非正式问责强化了政策执行者的执行意愿，产生了 “应当落实政策”的意识，那么他们还必须掌握“如何落实政策”的知识，才能具备执行 能力，最终促进政策执行。在政府职能转变综合改革中，层出不穷的现实问题挑战着政策 执行者分析和解决问题的能力，而非正式问责对于提升执行者解决具体问题的知识和能力 很难奏效。在政府科层体系中，一线工作者的行为方式并不仅是简单的遵从规则，[29]只有 当他们具备足够的能力和条件时，才会较好地执行上级的政策目标。案例分析表明，工作 组会议所形塑的、与非正式问责相耦合的组织学习对于政策执行者能力提升发挥了重要作 用。 组织学习是组织情境下行动者分享其思想和行为方式的过程，[30]体现为各种不断修正错误 和适应环境的组织知识创造活动。尽管按职能分工的政府科层结构有利于将组织“分割” 为几个部分去克服难题，但总有难题需要依靠各功能机构协同才能解决，当机构局限于本 职时，这种机构间的鸿沟就会产生组织中的“学习智障”。[31]面临着相当阻力和不确定性 的 J 市综合改革如果不能采取有效的机制，也很容易遭遇因部门条块分割和各自为政而出 现的组织学习障碍。事实上，工作组会议所营造的跨部门组织间网络不仅形成了非正式问 责，也塑造了与之相耦合的组织学习。系统协同论认为，耦合是指两个或两个以上子系统 通过彼此动态关联和相互作用产生“1+1＞2”的协同放大效应。[32]这意味着，工作组会议 在向政策执行者传导非正式问责压力的同时，也形成了政策执行者共同创造知识去应对挑 战的要求，二者共同影响改革中的政策执行。 组织学习帮助各部门政策执行者较好地解决了执行能力和知识不足的问题。正如工作组组 长所讲，“改革是一定要改的，但怎么把握度？上级领导指出要改革，但也不要惹事”， 因而需要反复研讨和信息反馈。在十八届三中全会之后的某次工作会上，工作组组长特别 讲到：“原来我担心的问题，现在（十八届三中全会）公报中都能找到明确的答案。如 ‘工商后置’，原先担心突破了法律法规，现在公报中明确提到‘先照后证’，很清楚的 表述。读和看不一样，看可能会很快，但读要理解其中的意义。可能一句，甚至半句都是 一件事。”讨论和沟通使解决问题的知识在参与工作组会议的各部门之间传递和扩散，并 不断得以修正。正如