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研究京津冀协同发展中的大气污染联防联控——基于区域立法协

调的实践

摘要

随着京津冀协同发展国家战略的深入推进，区域一体化进程显著

加速，但与此同时，以大气污染为代表的区域性、流域性环境问题日

益凸显，成为制约区域高质量发展和影响人民群众健康福祉的突出短

板。京津冀地区地缘相接、生态相连，大气污染具有显著的跨区域传

输特征，“同呼吸、共命运”的现实格局决定了任何单一城市的治理

努力都难以从根本上解决问题，必须建立并实施有效的联防联控机制

。本研究旨在深入探讨京津冀协同发展背景下大气污染联防联控的核

心制度保障——区域立法协调的实践状况，系统性地剖析其在运行过

程中取得的成效、面临的困境与深层原因，为构建更为高效、权威的

区域环境治理法律体系提供理论依据与实践指导。本研究综合运用规

范分析法、案例分析法与比较法研究，在对国家层面和京津冀三地关

于大气污染防治的地方性法规、规章及规范性文件进行系统梳理的基

础上，重点选取了机动车污染防治、重点行业排放标准等关键领域的

立法协调实践作为典型案例，对其协调模式、具体内容与实施效果进

行了深度剖析。研究结果表明，京津冀大气污染防治的区域立法协调

已取得了突破性进展，实现了从早期临时性、政策性合作向法制化、

常态化协作的重大转型，成功构建了“以协同立法引领和保障协同治

理”的新范式。然而，在实践中，这种立法协调仍面临三大深层次困

境：其一，立法步调与标准的“梯度差”问题，即北京作为首都往往

设定最高标准、最先立法，津冀两地则呈现出跟随式、滞后性以及标

准适度放宽的特征，导致区域法律体系的真正“统一”尚未实现；其

二，法律制度的“碎片化”与“空白点”问题，协同立法多集中于重

点领域，但在能源结构调整、产业布局优化、非道路移动源监管等更

深层次的结构性污染源头治理方面，缺乏系统性的、一体化的法律规

制；其三，执法与司法的“区域壁垒”问题，尽管立法层面有所协调

，但行政处罚标准、执法信息共享、跨区域案件移送与司法裁决等方

面仍存在显著差异和衔接不畅，削弱了协同立法的最终成效。本研究

得出核心结论，即京津冀大气污染防治的区域立法协调，其未来完善

路径必须实现从“点状突破”向“体系整合”、从“形式协同”向“

实质等效”的深刻转变。这要求在顶层设计上，建立常态化的、具有

权威性的区域立法协调议事与决策机构；在立法内容上，推动从单一

事项的协同向区域空气质量统一规划、统一标准、统一监管的系统性

立法过渡；在实施保障上，则需着力构建跨区域的统一执法与司法协

作平台，确保法律的刚性约束力在整个区域内无差别适用。这一研究

对于丰富我国区域协同治理的法学理论，指导其他城市群（如长三角

、粤港澳大湾区）开展跨区域环境立法协调，以及推进国家环境治理

体系和治理能力现代化具有重要的理论和实践意义。

关键词：京津冀协同发展；大气污染；联防联控；区域立法协调

；实践困境

引言

在当今中国，区域协调发展已上升为关系国家现代化建设全局的

核心战略。京津冀地区，作为我国北方经济规模最大、最具活力的地

区，是引领全国高质量发展的重要引擎。然而，在这片承载着国家千

年大计、协同发展宏伟蓝图的土地上，长期以来，严重的大气污染如

同挥之不去的阴霾，不仅深刻影响着超过一亿人口的健康福祉，也成

为制约区域经济社会可持续发展的最突出瓶颈之一。在特定的气象条

件下，整个区域常常被笼罩在“同一片天空，同一种雾霾”之下，这

一方面直观地揭示了大气污染物跨区域流动的自然规律，另一方面也

深刻地反映了区域内产业结构、能源结构和交通结构的深层次矛盾。

北京的车辆、天津的港口、河北的钢铁水泥，其排放的污染物在复杂

的物理化学反应下，共同构成了区域大气污染的“贡献源”。

这一严峻的现实，使得“各自为战”、“头痛医头、脚痛医脚”

的传统城市治理模式在应对区域性大气污染问题时显得捉襟见肘、力

不从心。任何一个城市，无论其投入多大的治理力度、采取多严的控

制措施，其成效都可能被周边地区的污染输入所抵消。因此，建立和

实施强有力的区域联防联控机制，便成为破解京津冀大气污染困局的

唯一正确路径。然而，目前关于区域联防联控的实践，在很大程度上

仍面临着“行政区经济”与“自然生态区”的深刻冲突。京津冀三地

分属不同的行政主体，拥有独立的立法权、行政权和司法权，其经济

发展水平、产业结构特征、环境承载能力和治理诉求存在巨大差异。

这种行政区划的分割，极易导致地方保护主义的产生，形成“以邻为

壑”的治理困境，使得统一规划、统一标准、统一执