行政管理论文：政策群理论及其应用——以“十一五”期间成功关停小火电为例.docVIP

政策群理论及其应用 ——以“十一五”期间成功关停小火电为例* 薛立强 【摘要】政策群是近年来政策分析领域一个新兴的理论工具。本文在对既有研究进行梳理的基础上，认为政策群是政府系统在特定时期内制定并实施的，理念同源、导向相同，但内容各有侧重的一组政策集合体。进而，运用这一理论对“十一五”期间成功关停小火电政策群的内容以及相关的政策过程进行了分析。通过这一案例分析，进一步深化了对政策群理论的认识。 【关键词】政策群；理论；应用；关停小火电 政策群是近年来政策分析领域一个新兴的、具有很强本土化色彩的理论工具，它能够较好地弥补政策研究中缺乏对政策本身进行分析的缺憾。然而，自本世纪初正式提出以来，学术界对这一理论的研究还远远不够。这种状况已经不适应政策学理论的发展和社会实践的要求。基于这一认识，本文试图进一步丰富并发展这一理论。为此，本文梳理了学界的既有研究，分析了政策群的涵义，运用这一理论剖析了“十一五”期间关停小火电的案例，并结合案例提出了进一步的深化认识。 政策群：政策分析的新兴工具 （一）政策群的提出及发展 20世纪90年代以来，西方国家的公共政策研究进入了一个全面反思和拓展的时期。一方面，学者们在致力于公共政策的理论研究，以澄清公共政策研究中的混乱，整合“碎片化”的公共政策理论研究；另一方面，学者们又在致力于开发新的公共政策分析的理论工具，以有助于人们从不同的视角观察思考纷繁复杂的公共政策现象。其中，英国政策社会学家史蒂芬·巴尔指出，单一政策受到作为“相关政策总体”的政策群（Policy Ensemble）的深刻制约。奥兹伽则将需要纳入视野的政策群称为“更大的图片”（the Bigger Picture）。[1]泰勒等学者在分析教育政策的情境时认为，除要考虑社会政治、历史文化、经济发展等因素外，还应注意相关政策构成的政策群的相互影响和制约。[2] 在国内，早在1985年，就有学者基于政策管理的视角提出了“政策群”这一名词，认为政策管理是“以系统工程理论为指导的政策群的管理”[3]。最早对“政策群”进行较为深入研究的是北京行政学院的张勤教授，他在《北京行政学院学报》2000年第1期发表的一篇文章中，系统论述了政策群概念及其提出的原因、对政策群的历时态分析、对政策群的共时态分析、研究政策群及其概念的意义等问题，初步构建了当代中国的政策群理论。[4]此后，即不断有学者运用政策群对有关理论问题以及一些现实政策问题展开分析。其中较为重要的研究有：汪霞分析了政策群和政策效率的关系，认为二者之间有理论上的契合点，政策群的安排有助于降低政策投入成本，防范政策冲突，实现政策耦合，减少失败政策路径依赖带来的连锁效应，提高政策效率。[5]赵亮、张敏运用政策群分析了刑事政策体系的建构问题，认为刑事政策体系分为三个层级：总体刑事政策、基本刑事政策、具体刑事政策，刑事政策体系的建构应做到三个层次协调配合，统筹推进。[6]黄建伟基于政策群的视角对失地农民问题进行了研究，认为在设计解决失地农民问题的公共政策群时，应以科学发展观为统领，以解决农民收入可持续增长为导向，对各项政策进行反思和重新设计，以形成有效的政策体系。[7]彭彩霞研究了政策群视野下的基础教育课程政策变革问题，认为基础教育课程政策是在更大的教育政策群的裹挟和牵引下不断变革的，这一政策群的发展以及整体上呈现出的教育现代化的追求，成为课程政策变革的强劲动力。[8] （二）政策群的涵义 综合既有的关于政策群的研究，可以认为，政策群是政府系统在特定时期内制定并实施的，理念同源、导向相同，但内容各有侧重的一组政策集合体。 理解政策群的涵义，应把握以下四点： 首先，政策问题的解决依赖于政策群。政策的制定源于公共问题，当公共问题引起决策者的关注，且后者决定启动政策议程来解决这样的问题时，它就成为了政策问题。政策问题的解决依靠的往往不是单一的政策，而是一系列相关政策，即政策群。 其次，政策群是一组相关政策的集合体。政策群不是单个政策的简单相加，不是政策数量的一般累积，而是一组相关政策的集合体。这样的一个政策集合体，往往是决策者为了解决政策问题，基于对政策情境的判断，在特定时期内同时或连续做出的，具有理念同源、导向相同，但内容各有侧重的特点。 再次，政策群是有其内部结构的。政策群内部的相关政策不是无序排列的，而是有其内部结构的。从微观层次看，一个具体的政策群由主政策和一系列子政策构成，子政策可能分为若干类型和层次。从宏观层次看，国家在发展的一定时期，构成以某个主政策为统领的，若干类型和层次的子政策群构成的一个宏大的政策群。例如，当代中国的“历时态”政策群可以分为“立国政策群”、“文革政策群”、“开放政策群”、“改革政策群”、“法治政策群”等，在每一政策群内部，又分为若干子政策群、子子政策群。[9] 最后，政策群内